Vad får kommunen göra när krisen kommer?

När en kris drabbar en kommun avgör juridiken mycket av vad som händer. Vilka befogenheter finns? Vem får besluta vad? Den här analysen ger en översikt över de regler som styr kommunens agerande före och under en fredstida kris – från räddningstjänstens vardag till krisledningsnämndens roll vid en extraordinär händelse. Problemet är sällan att lagstiftning saknas, utan att kunskapen om lagstiftningen brister. Analysen är skriven av Tormod Johansen, docent i offentlig rätt vid Göteborgs universitet. 

Krisjuridikens tre delar 

Den svenska krisjuridiken kan delas in i tre områden som skiljer sig åt på grundläggande sätt:  

• olyckor 
• fredstida kriser   
• höjd beredskap.  

Områdena har olika lagstiftning, olika aktörer och olika logik. Den här analysen behandlar de två första områdena. Höjd beredskap, det vill säga krig och krigsfara, tas upp i en separat analys. 

Gränserna mellan områdena olyckor och fredstida kriser är inte skarpa. En fredstida kris är inte en rättsligt avgränsad kategori. Det handlar snarare om de kriser som är för stora för att hanteras som vanliga olyckor eller inom ramen för myndigheternas normala verksamhet, men som inte når upp till krig eller krigsfara. Vad som gäller avgörs ofta av en bedömning hos de inblandade aktörerna. När det gäller olyckor som hanteras av räddningstjänsten är det räddningschef och räddningsledare som gör bedömningarna. När det gäller fredstida kriser i form av extraordinära händelser är det i kommunernas fall särskilt krisledningsnämnden och dess ordförande, som vi kommer in på nedan. 

Lärdomen från E22 

I januari 2024 fastnade hundratals människor i sina bilar på motorvägen E22 i Skåne under ett snöoväder. Under de första timmarna hände inte mycket. Räddningstjänsten bedömde att det inte var fråga om en räddningsinsats enligt lag. Trafikverket ansåg sig sakna resurser. Länsstyrelsens första möten handlade till stor del om vem som egentligen hade ansvaret. Under tiden satt människorna kvar i bilarna. Någon enskild aktör tog aldrig det övergripande ansvaret. Trots att ansvarsfrågan inte löstes ut fortskred ändå vissa aktiviteter: länsstyrelsen hemställde om bandvagnar från Försvarsmakten, räddningstjänsten samordnade bandvagnsresurserna och Hörby och Kristianstads kommuner upprättade uppsamlingsplatser. Arbetet med att hjälpa bilisterna ur fordonen påbörjades under kvällen 3 januari och pågick till lunchtid dagen därpå. Först drygt 50 timmar efter det första trafikstoppet, klockan 16.00 den 5 januari, kunde vägen åter öppnas.  

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB, nuvarande Myndigheten för civilt försvar, MCF) utvärderade händelsen tillsammans med jordskredet i Stenungsund och grundstötningen av färjan Marco Polo. Slutsatsen var att lagstiftningen på det hela taget räcker och att mandaten för att göra det som krävs finns. Men osäkerhet om det egna och andras ansvar leder till passivitet i stället för handling. 

Olyckor och räddningstjänsten 

Den första delen av krisjuridiken gäller olyckor såsom bränder, trafikolyckor, ras och översvämningar. Dessa regleras framför allt i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO). Det här är den mest övade delen av krishanteringen. Det sker över hundratusen larm om året, och räddningstjänsterna har lång erfarenhet. 

Under en räddningsinsats har räddningsledaren långtgående befogenheter. Räddningsledaren får gå in på annans fastighet, spärra av och utrymma områden, använda eller förstöra egendom och göra andra ingrepp i annans rätt (6 kap. 2 § LSO). Det finns till och med en tjänsteplikt som gör att enskilda kan tvingas att delta i räddningsarbetet, även om det i praktiken bara används för medlemmar i redan organiserade räddningsvärn. (6 kap. 1 § LSO). Räddningsledarens befogenheter är i praktiken en generalfullmakt med mycket ingripande befogenheter. 

Om en insats är särskilt omfattande kan länsstyrelsen ta över ansvaret för räddningstjänsten i en eller flera kommuner (4 kap. 10 § LSO). Det är ett exempel på hur tröskeln mot en fredstida kris kan passeras. 

Att förbereda sig – riskanalys, reglemente och övning 

Det andra området är fredstida kriser såsom pandemier, stora naturkatastrofer, finansiella kriser samt långvariga och omfattande olyckor. Samhället och staten har många olika sätt att hantera dessa skeenden, som också är reglerade i olika typer av lagstiftning. 

För kommunens del regleras de fredstida kriserna framför allt i lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH). 

LEH skiljer mellan en förberedelsefas och en aktiv fas. I förberedelsefasen ska kommunen analysera vilka händelser som kan inträffa och hur de påverkar verksamheten. Det sammanställs i en risk- och sårbarhetsanalys (RSA) som rapporteras vidare, bland annat till fullmäktige och länsstyrelsen (2 kap. 1 § LEH). Kommunen ska också ha ett reglemente för krisledningsnämnden (6 kap. 44 § kommunallagen). I övrigt åligger det kommunerna att utbilda och öva sin personal och verka för samordning mellan olika aktörer. (2 kap. 8 § LEH)   

Det är här värt att konstatera att i förberedelsefasen finns bara skyldigheter och ansvar – inga befogenheter som riktar sig mot någon utanför kommunens egen organisation. Värdet ligger i att förberedelserna faktiskt är gjorda. Frågorna att ställa är konkreta: Innehåller reglementet verkligen bestämmelser om krisledningsnämnden? Är strukturerna kända och övade? Tar risk- och sårbarhetsanalysen upp de juridiska frågorna? 

Hur gör man risk- och sårbarhetsanalyser? 

Hur ska man då göra risk- och sårbarhetsanalyser (RSA)? Tidigare fanns mer detaljerade föreskrifter från MCF, men dessa är nu upphävda. Det direkta syftet med RSA är att få kunskap som kan ligga till grund för en förberedelse av den kommunala verksamheten. Detta är också ett tydligt lagkrav, då kommunen en gång per mandatperiod ska upprätta en plan för hantering av extraordinära händelser. (2 kap. 1 § LEH) 

Kommunerna får göra RSA:erna på det sätt man finner lämpligast, men ett praktiskt råd är att utgå från en redan existerande modell. Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) har publicerat en matnyttig och konkret guide till både RSA i allmänhet och en modell, FORSA, som institutet tagit fram för att ge stöd i hur man gör analysen och omvandlar den till en plan för att hantera risker och sårbarheter. (FOI:s modell för Risk- och sårbarhetsanalyser (FORSA), se rapporten FOI-R--3288--SE) 

Centralt är att identifiera vilka verksamheter som är samhällsviktiga. Samhällsviktiga verksamheter definieras i 6 § förordning (2022:524) om statliga myndigheters beredskap: ”verksamhet, tjänst eller infrastruktur som upprätthåller eller säkerställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet”. Om än definitionen i just förordningen rör de statliga myndigheterna, så är den även vägledande för den kommunala sektorn.

Generella exempel är sådant som elförsörjning, telekommunikation, livsmedelsförsörjning, vissa IT-system, kommunaltekniska försörjningssystem som vatten- och avloppssystem och fjärrvärme, och så vidare. Men det viktiga i varje RSA är att göra en specifik analys av just den egna kommunens konkreta verksamheter och om de uppfyller kriterierna.  

Ett viktigt syfte med identifikationen av sårbarheter och risker samt planeringen för att hantera dessa är att möjliggöra kontinuitetsplanering, det vill säga hur sådana verksamheter kan fortsätta även under kris. Det kan kräva upp- och omprioriteringar av resurser och personalinsatser. Det är också viktigt att tänka på att samhällsviktiga verksamheter inte bara är kommunens egna, även privata verksamheter kan uppfylla kriterierna ovan. Det kräver i sin tur samverkan mellan det offentliga och privata, både näringsidkare och ideell sektor.  

Förutom informationsresurser från MCF och FOI som nämnts ovan kan man även rekommendera Sveriges Kommuner och Regioners (SKR) webbplats med information om Civilt försvar och krisberedskap. I SKR:s verktyg ”Trappan” finns många konkreta exempel att utgå ifrån i arbetet med analys och planer.  

Extraordinär händelse och krisledningsnämnden 

Med en extraordinär händelse menas en händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller risk för en sådan i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av kommunen (1 kap. 4 § LEH). Definitionen är medvetet öppen. 

Det är ordföranden i krisledningsnämnden som bedömer när en sådan händelse gör att nämnden ska träda i funktion (2 kap. 3 § LEH). På så sätt är en extraordinär händelse både en situation i verkligheten och ett juridiskt läge som någon beslutar om. Under pandemin 2020 valde ungefär tre av fyra kommuner att inte aktivera sin krisledningsnämnd alls. I de övriga gjorde man bedömningen vid ett eller flera tillfällen att en extraordinär händelse förelåg. 

När nämnden är aktiv kan den ta över hela eller delar av verksamheten från kommunens övriga nämnder (2 kap. 4 § LEH). Det är ett kraftfullt verktyg. Men det finns gränser: nämnden kan inte ta över kommunala bolag, kommunalförbund eller fullmäktige. Nämnden ska anmäla sina beslut till fullmäktige, och fullmäktige eller styrelsen kan när som helst avsluta nämndens verksamhet (2 kap. 5 och 6 §§ LEH). 

Krisledningsnämnden ger inga nya befogenheter 

Här finns en vanlig missuppfattning. Att aktivera krisledningsnämnden ger inte kommunen några nya befogenheter utåt. Det den ger är en möjlighet att centralisera internt. Kommunen måste fortfarande följa all vanlig lagstiftning, bland annat: förvaltningslagen (2017:900), kommunallagen (2017:725), socialtjänstlagen (2025:400), skollagen (2010:800) och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), för att nämna några av alla lagar som kommunen lyder under och ansvarar för. Krisledningsnämnden och dess möjlighet att centralisera kommunens verksamhet finns för att göra det lättare att uppfylla lagstiftningens krav, inte för att kringgå dem.  

Det finns två halva undantag när det gäller att befogenheterna inte ändras vid en extraordinär händelse. Kommunen får frångå lokaliseringsprincipen och hjälpa en annan kommun som drabbats av en extraordinär händelse (4 kap. 1 § LEH). Kommunen får också i ett akut läge ge enskilda ett begränsat ekonomiskt stöd, till exempel tillgång till taxi eller telefon, utan den vanliga behovsprövningen enligt socialtjänstlagen (4 kap. 3 § LEH). 

Att de vanliga reglerna gäller även i kris är ingen svaghet. Centrala principer som legalitetsprincipen, proportionalitetsprincipen, och rättsliga krav som dokumentation och överklagandefrister skyddar enskildas rättigheter just när läget är pressat. Men det ställer krav på att kommunen vet vad som gäller. 

Fullmaktslagar kan i undantagsfall aktiveras även i fred 

Vissa så kallade fullmaktslagar – som huvudsakligen är till för krigstillstånd och under krigsfara – kan användas också i fredstid. Regeringen kan under vissa förutsättningar besluta om ransonering eller prisreglering och i begränsad utsträckning om förfogande. Det här är statens verktyg, inte kommunens, men de påverkar kommunens verksamhet om de aktiveras. En närmare översikt av fullmaktslagarna publiceras i en separat analys. 

Ett ramverk i förändring 

Slutligen kan vi konstatera att reglerna för kommunernas arbete med krisberedskap i fredstid är i rörelse. En utredning (SOU 2024:65) har föreslagit att hela LEH ersätts av en ny lag med innebörden att bland annat begreppet extraordinär händelse byts mot fredstida krissituation och att kraven på kommunernas uthållighet skärps. Det är välkommet att reformer görs på området. Samtidigt, som också konstateras i just SOU 2024:65, finns flera viktiga frågor kvar som inte har behandlats, bland annat om samverkan med privata aktörer, frågor med anledning av Nato-tillträdet, samt organisatoriska aspekter av den kommunala sektorn.  

Ett problem är också att det för närvarande görs så många olika utredningar rörande olika aspekter av krisberedskap och civilt försvar. Ett talande exempel på svårigheten med detta är att även försök att göra begreppsapparaten mer konsekvent kan ha motsatt effekt. I SOU 2024:65 föreslås som sagt att extraordinär händelse ersätts av fredstida krissituation. Men det föreslås också att ett nytt begrepp ”kvalificerad fredstida krissituation” införs. Detta samtidigt som det i betänkandet Stärkt konstitutionell beredskap (SOU 2023:75) som också lett till proposition och lagstiftning föreslogs ett begrepp ”allvarlig fredstida krissituation”. Vi får hoppas att Regeringskansliet håller ordning i det fortsatta lagstiftningsarbetet och inte skapar en än mer spretig terminologi. 

Apropå de allvarliga fredstida krissituationerna har riksdagen fattat ett första vilande beslut om ett nytt 16:e kapitel i regeringsformen om allvarliga fredstida krissituationer (prop. 2024/25:155). Om det beslutet bekräftas och grundlagen utökas kommer gränsen mellan fredstida kris och höjd beredskap att bli mer flytande. Då kommer vi få något som liknar andra länders undantags- eller nödtillstånd som kan utlysas även i fredstida kriser. Bland annat i ett remissvar i just det lagstiftningsärendet har jag och andra kollegor varit kritiska till de ökade befogenheter som regeringen i så fall kommer att få. 

För det är inte bara för kommunjuristen och kommunledningarna som det är många regler och lagar att hålla ordning på – även på nationell nivå finns den utmaningen. Och när reformtakten nu ökat så kan vissa saker bli bättre, mer anpassade och moderniserade – men det finns också en risk för att nya normkonflikter byggs in och att befogenheter utökas utan att centrala rättssäkerhetskrav upprätthålls.  

Slutsatsen är enkel att formulera men svår att leva upp till: Den centrala utmaningen idag är inte att lagstiftningen är otillräcklig, utan att kunskapen om den brister. Och den kunskapen måste finnas på plats innan krisen kommer. Det gäller i alla landets kommuner. 

Ursprungligen publicerad i JP Förvaltningsnet.

Ny praxis och lagändringar kan ha tillkommit sedan texten skrevs. De senaste uppdateringarna och hur dessa påverkat rättsområdet hittar du alltid i relevant informationstjänst.

Publicerad 28 sep 2026

Tormod Johansen

Docent i offentlig rätt vid Juridiska institutionen, Göteborgs universitet