Demokrati eller trakasseri – i gränslandet mellan rättshaveri och otillåten påverkan
Den öppna demokratin bär på en inneboende sårbarhet. Den svenska offentliga förvaltningen vilar på principen att medborgaren har en självklar rätt att granska, klaga och kräva insyn. Genom regeringsformen och tryckfrihetsförordningen garanteras var och en yttrandefrihet, informationsfrihet och rätt att ta del av allmänna handlingar. Denna öppenhet är fundamental, men den ställer också myndigheter inför svåra prövningar. I den här artikeln analyserar polismästare Hans-Olof Sandén de intressekonflikter som kan uppstå när enskilda utnyttjar sina rättigheter i en sådan omfattning att det skapar obehag och otrygghet hos myndighetspersoner.
Inledning
Den insyn som allmänheten garanteras i svensk rätt genom offentlighetsprincipen innebär internationellt unika möjligheter att ta del av myndigheternas arbete. Samtidigt ökar den otillåtna påverkan mot tjänstepersoner, något som Brottsförebyggande rådet (Brå) återkommande har belyst i rapporter om otillåten påverkan mot myndighetspersoner (se till exempel Brå 2016:13). Myndigheter hamnar därmed i en svår balansakt. Frågan är hur långt skyldigheten att tåla hård kritik och omfattande kontakter egentligen sträcker sig, innan det övergår i ett rättshaveristiskt beteende och ren brottslighet genom otillåten påverkan?
Justitieombudsmannen (JO) har i detta sammanhang en central roll. JO:s uppgift är att granska om myndigheter agerar i enlighet med lag, saklighet och god förvaltningskultur – inte att ”döma” enskilda rättshaverister. JO:s praxis belyser därför framför allt hur myndigheter ska bemöta även mycket besvärliga beteenden utan att inskränka de grundläggande rättigheterna att klaga, begära omprövning och anmäla missförhållanden.
Definitionerna – att skilja på sak och person
Rättshaverism är varken ett brott eller en juridisk term i lagtexten, utan ett beteendemönster. En person med rättshaveristiskt beteende kännetecknas av en oförmåga att acceptera beslut, och driver sin sak långt bortom vad som är rimligt i förhållande till ärendets betydelse.
Typiskt utnyttjas lagliga verktyg såsom överklaganden, JO-anmälningar, omfattande begäranden om allmänna handlingar, i en omfattning som riskerar att ta betydande resurser i anspråk och påverka myndighetens ordinarie verksamhet. Doktrin om statliga myndigheter beskriver att rättshaverister kan förbruka en stor del av en myndighets resurser, ofta genom att rikta sig mot enskilda handläggare eller chefer, och framhåller vikten av formellt korrekt bemötande, löpande dokumentation (tjänsteanteckningar) och strukturerad hantering av kontakterna (se Ryding-Berg, Statliga myndigheter, avsnitt 14.4). Brå har i sina rapporter om otillåten påverkan (bland annat Brå 2016:13) beskrivit hur rättshaveristiskt beteende ofta tar formen av “utmattningsstrategier” – till exempel systematiska okynnesanmälningar, civilrättsliga stämningar mot enskilda tjänstemän och uthängningar på internet – som sammantaget syftar till att trötta ut eller skrämma offentliganställda.
Rättshaveristiskt beteende ryms ofta inom lagens råmärken. Att begära ut allmänna handlingar är en grundlagsskyddad rättighet, och att överklaga beslut är en bärande del av rättssäkerheten. Problemet uppstår först när omfattningen och intensiteten i kontakterna blir så stor att andra rättigheter – inte minst en god arbetsmiljö – hotas.
Brå använder begreppet otillåten påverkan som samlingsnamn för trakasserier, hot, våld, skadegörelse och mutor riktade mot myndighetspersoner, med syfte att påverka myndighetsutövningen (se Brå rapport 2016:13). När beteendet övergår i otillåten påverkan förändras syftet, från att söka upprättelse i en sakfråga till att tvinga fram, hindra eller hämnas för en åtgärd vid myndighetsutövning. Denna typ av angrepp är uttryckligen kriminaliserad i 17 kap. 1–2 §§ brottsbalken, där våld eller hot mot tjänsteman, angrepp mot tjänsteman och förolämpning mot tjänsteman utgör centrala bestämmelser.
Gränsen i praktiken
Gränsen kan illustreras genom ett bygglovsärende. En medborgare får avslag på en bygglovsansökan. Hen överklagar beslutet, begär ut protokoll och beslutsunderlag. Detta ligger väl inom ramen för yttrandefrihet, informationsfrihet och handlingsoffentlighet enligt regeringsformen och tryckfrihetsförordningen och kan därmed betecknas som en fullt legitim granskning.
Efter att alla instanser fastställt avslaget fortsätter personen att driva frågan genom dagliga mejl, upprepade JO-anmälningar och mycket omfattande begäranden om handlingar. Fokus ligger fortfarande på sakfrågan, men metoden är oproportionerlig i förhållande till ärendets betydelse och belastar myndigheten kraftigt.
JO har i flera beslut betonat att serviceskyldigheten enligt 6 § förvaltningslagen (2017:900) är vidsträckt men inte obegränsad. Myndigheten avgör själv i vilken form och i vilken utsträckning hjälp ska ges, och enbart det förhållandet att den enskilde är missnöjd med innehållet i ett svar innebär inte att serviceskyldigheten har åsidosatts. Någon form av svar bör normalt lämnas, men det finns inte någon skyldighet att ge mer hjälp än vad som är lämpligt med hänsyn till frågans art, den enskildes behov och myndighetens verksamhet (se bland annat JO 7165-2020, JO 2003/04 s. 447 och JO 4037-2022).
Serviceskyldigheten gäller myndigheten som sådan och inte varje enskild tjänsteman. En enskild kan alltså inte kräva att en fråga ska besvaras av en viss person (se till exempel JO 2015/16 s. 653).
När personen börjar rikta angrepp mot handläggaren som person – exempelvis genom att ringa på privata nummer, kartlägga familjeförhållanden, publicera namn och adress på sociala medier med nedsättande omdömen – har fokus flyttats från sak till person. I detta läge lämnas det legitima ifrågasättandet bakom sig och agerandet träder in i den straffrättsliga sfären, där handlingarna beroende på form och allvar kan utgöra alltifrån ofredande och förtal till rena angrepp mot tjänsteman.
I flera hovrättsdomar har personer som bedrivit systematiska kampanjer mot tjänstemän, genom massiva mejl, grundlösa anmälningar, digitala uthängningar och hot, dömts för olaga förföljelse, hot mot tjänsteman och förgripelse mot tjänsteman (se t.ex. Svea hovrätt dom 2023-12-12 i mål B 15436-22, Hovrätten för Övre Norrland dom 2024-05-08 i mål B 1249-23 och Hovrätten för Västra Sverige dom 2021-04-22 i mål B 1740-20). Högsta domstolen (HD) har vidare i NJA 2020 s. 216 klargjort att upprepade kränkande gärningar ska bedömas samlat som olaga förföljelse när de innebär en allvarlig kränkning av den drabbades integritet. Vid digitala uthängningar har HD och hovrätterna dömt för grovt förtal när spridningen varit omfattande och syftet varit att pressa eller skada den utpekade (se NJA 2022 s. 1136, Svea hovrätt dom 2022-05-13 i mål B 3420-22, Svea hovrätt dom 2022-10-25 i mål B 374-20 och Svea hovrätt dom 2024-09-03 i mål B 4108-24).
Offentlighetsprincipen möter arbetsmiljörätten
Tryckfrihetsförordningen slår fast att var och en har rätt att ta del av allmänna handlingar, till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Regeringsformen ger dessutom ett generellt skydd för yttrande- och informationsfrihet. Förvaltningslagen kompletterar detta med en serviceskyldighet: myndigheter ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla, och lämna den hjälp som behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sina intressen, i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov och myndighetens verksamhet. Hjälpen ska ges utan onödigt dröjsmål.
JO har återkommande betonat att myndigheter normalt ska besvara förfrågningar inom rimlig tid, att det inte är tillräckligt att hänvisa till en webbplats när konkreta frågor ställs om myndighetens handläggning och att serviceskyldigheten inte innebär att myndigheten måste ge mer hjälp än vad som är förenligt med kraven på saklighet och opartiskhet (se bland annat JO 2003/04 s. 447, JO 7165-2020 och JO 4037-2022).
Arbetsmiljölagen och skyddet för arbetstagare
Arbetsmiljölagen lägger huvudansvaret för arbetsmiljön på arbetsgivaren. Arbetsgivaren ska vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagare utsätts för ohälsa eller olycksfall, och särskilt beakta risker som följer av ensamarbete och psykiska påfrestningar (3 kap. 2 § arbetsmiljölagen (1977:1160)). När en enskild riktar ett massivt tryck mot en handläggare, genom upprepade kontakter, aggressivt språkbruk eller personangrepp, uppstår en konflikt mellan å ena sidan skyldigheten att ge service och tillgång till handlingar, och å andra sidan skyldigheten att skydda arbetstagaren mot ohälsa, hot och trakasserier.
Objektivitetsprincipen som ram
Regeringsformen kräver att domstolar och förvaltningsmyndigheter beaktar allas likhet inför lagen samt iakttar saklighet och opartiskhet (se 1 kap. 9 § regeringsformen). Objektivitetsprincipen innebär att myndigheten inte får låta sig påverkas av ovidkommande hänsyn, men också att den måste agera på ett sätt som kan försvaras sakligt – även när den begränsar kontakten med en enskild av arbetsmiljöskäl och med beaktande av serviceskyldigheten enligt 6 § förvaltningslagen.
JO-praxis visar att myndigheter kan kritiseras för ett osakligt bemötande i både e-post och telefonsamtal. Formuleringar som ger intryck av en negativ inställning till en viss grupp eller person kan strida mot grundlagens krav på saklighet. Samtidigt är det tillåtet att organisera kontakterna med en enskild person så att de kanaliseras via en registrator eller chef, under förutsättning att personen inte stängs ute från att få sina ärenden sakligt prövade och att kontaktförsök besvaras inom rimlig tid. I senare beslut har JO också framhållit att det är positivt att myndigheter arbetar aktivt mot otillåten och otillbörlig påverkan, men att detta inte får användas som argument för att avvisa obekväma skrivelser eller begränsa rätten att begära omprövning när agerandet håller sig inom lagens ramar (se JO 5606-2024 och JO 9886-2025).
Rättsliga, organisatoriska och individuella strategier
När gränsen mot otillåten påverkan passeras blir brottsbalkens bestämmelser direkt styrande för hur myndigheten ska agera och en brottsanmälan enligt myndighetens rutiner blir en central åtgärd vid misstanke om brott. Detta blir särskilt aktuellt vid våld eller hot mot tjänsteman samt vid angrepp mot tjänsteman. Straffskyddet i dessa fall är omfattande och täcker såväl fysiskt våld som allvarliga hot och andra otillbörliga gärningar. Skyddet omfattar inte bara tjänstemannen själv, utan även dennes närstående, och förutsätter att handlingen har skett i syfte att påverka, hindra eller hämnas en åtgärd i myndighetsutövningen.
När det inte rör sig om enstaka händelser utan om upprepade gärningar – såsom systematiska ofredanden, olaga hot, förtal eller överträdelser av kontaktförbud – kan brottsrubriceringen olaga förföljelse bli aktuell. Denna bestämmelse är specifikt utformad för att fånga upp komplexa och utdragna trakasserier som sammantaget innebär en allvarlig kränkning av den anställdes personliga integritet (se 4 kap. 4 b § brottsbalken). En annan vanlig form av angrepp är digitala uthängningar av tjänstemän. Om någon sprider påståenden om att en anställd är brottslig eller korrupt kan detta utgöra förtal, förutsatt att uppgifterna är ägnade att utsätta den berörda personen för andras missaktning och att spridningen inte kan anses försvarlig.
För att skydda personalen mot fortsatta trakasserier kan myndigheten även aktualisera skyddsåtgärder utanför brottsbalken. Enligt lagen om kontaktförbud finns det möjlighet att förbjuda en person från att besöka, följa efter eller på annat sätt kontakta en tjänsteman. Det är värt att notera att kontaktförbudet har ett utpräglat förebyggande syfte. Det innebär att ett förbud kan meddelas så snart det finns en konkret och etablerad risk för brott, förföljelse eller allvarliga trakasserier – åtgärden kräver alltså inte att ett fullbordat brott redan har ägt rum.
Civilrättsliga skadeståndskrav mot enskilda handläggare förekommer också som påtryckningsmedel. Enligt 3 kap. 1 § skadeståndslagen (1972:207) är det dock staten eller kommunen som svarar för skada som vållas genom fel eller försummelse i tjänsten, och enskilda tjänstemän har ett starkt skydd mot personligt skadeståndsansvar. Skadeståndsansvar för arbetstagare förutsätter synnerliga skäl (4 kap. 1 § skadeståndslagen). Sådana processer kan därför ofta avvisas eller ogillas utan att leda till personligt ansvar för tjänstemannen.
I vissa specifika miljöer finns dessutom ännu mer långtgående befogenheter för att avbryta destruktiva kontaktmönster. Inom psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård ger lagstiftningen utrymme för att inskränka patienters rätt att använda elektroniska kommunikationstjänster, såsom mobiltelefoner och internet. Sådana begränsningar kräver särskilt lagstöd och individuell prövning i vårdrättslig ordning och prövas i förvaltningsdomstol när förutsättningarna enligt den aktuella vårdlagstiftningen är uppfyllda.
Serviceskyldighetens gränser
Förvaltningslagens 6 § ger myndigheten ett visst utrymme att begränsa serviceinsatser när det inte längre är lämpligt med hänsyn till frågans art, den enskildes behov och myndighetens verksamhet. JO har uttalat att en myndighet inte behöver besvara upprepade frågor när ett slutligt och tydligt besked redan lämnats. Det är förenligt med god förvaltningskultur att informera den enskilde om att ytterligare svar inte kommer att ges i en viss fråga, om detta sker sakligt och korrekt och den enskilde fortfarande ges möjlighet att få sina ärenden sakligt prövade.
Organisatoriska strategier
För att skydda den enskilde tjänstepersonen utan att inskränka den enskildes rätt till saklig prövning kan myndigheten vidta organisatoriska åtgärder:
- Kanalisering av kommunikation
Myndigheten kan besluta att all kommunikation från en viss person ska gå via registrator eller en funktionsbrevlåda, och att endast utsedda personer (t.ex. en chef) svarar. JO har accepterat sådana lösningar när syftet är att hantera omfattande eller aggressiv kommunikation, under förutsättning att den enskilde fortfarande får sina ärenden sakligt prövade och får svar inom rimlig tid och att åtgärden är sakligt motiverad. - Byte av handläggare
Byte av handläggare kan vara motiverat av arbetsmiljöskäl, men bör ske med medvetenhet om att det inte får uppfattas som att otillåten påverkan belönas. Statskontoret betonar vikten av att hantera rättshaverister formellt korrekt och konsekvent. - Döljande av direktnummer
Myndigheter kan av arbetsmiljö- eller verksamhetsskäl styra kontakterna till växel- eller funktionsnummer i stället för handläggares direktnummer. Direktnummer kan visserligen inte sekretessbeläggas generellt, men de behöver inte heller spridas allmänt. Sådana begränsningar kräver dock sakliga skäl – såsom särskild utsatthet eller en konkret hotbild – och förutsätter att myndigheten förblir nåbar och ger saklig service utan att stänga ute den enskilde från att få sina ärenden prövade (se JO 2000/01 s. 529, JO 5902-2017, JO 5394-2022, JO 9242-2024 och JO 2621-2023).
Individuella strategier för tjänstepersonen
Doktrin om rättshaveristiskt beteende betonar vikten av:
- att bemöta rättshaverister sakligt, kortfattat och konsekvent
- att dokumentera alla kontakter (tid, innehåll, tonläge)
- att skilja på angrepp mot rollen som tjänsteperson och den privata personen.
Denna dokumentation är central både för arbetsmiljöbedömningar och för eventuella brottsanmälningar eller ansökningar om kontaktförbud.
Att försvara demokratin genom att skydda tjänstepersonen
Gränsen mellan legitimt missnöje, rättshaveristiskt beteende och otillåten påverkan handlar ytterst om syfte och metod:
- så länge fokus ligger på sakfrågan, och lagliga medel används i rimlig omfattning, är beteendet en del av den demokratiska kontrollen av det allmänna
- när omfattningen blir sådan att myndighetens verksamhet allvarligt störs, utan att nya sakskäl tillförs, kan beteendet beskrivas som rättshaveristiskt
- när angreppen riktas mot tjänstepersonen som person, med hot, trakasserier eller systematiska kränkningar, och syftet är att tvinga fram, hindra eller hämnas för en åtgärd vid myndighetsutövning, befinner vi oss i den brottsliga zonen för otillåten påverkan.
Att skydda tjänstepersoner mot otillåten påverkan är inte ett avsteg från demokratin, utan en förutsättning för att den offentliga makten ska kunna utövas under lagarna, sakligt och opartiskt.
Genom att kombinera ett konsekvent upprätthållande av offentlighetsprincipen och serviceskyldigheten med ett aktivt arbetsmiljöarbete enligt arbetsmiljölagen, och ett tydligt bruk av brottsbalkens skyddsregler vid otillåten påverkan, kan myndigheter både värna medborgarens rätt att granska och klaga, och samtidigt försvara den demokratiska förvaltningen mot trakasserier och systemhot.
Denna balansakt riskerar att ställas på sin spets i och med det skärpta straffrättsliga tjänsteansvaret som trädde i kraft den 1 augusti 2026. Det nya brottet missbruk av offentlig ställning är tänkt att värna medborgarnas förtroende för staten. Men frågan är om reformen i stället har gett rättshaverister ett helt nytt, legalt vapen. Risken är nu stor att vi får se en våg av strategiska hämndanmälningar, där målet inte är rättvisa – utan att skrämma morgondagens tjänstepersoner till tystnad och lydnad.
Ursprungligen publicerad i JP Förvaltningsnet.
Ny praxis och lagändringar kan ha tillkommit sedan texten skrevs. De senaste uppdateringarna och hur dessa påverkat rättsområdet hittar du alltid i relevant informationstjänst.
Publicerad 3 nov 2026
Hans-Olof Sandén
Rättschef vid Polismyndigheten i polisregion Väst
