Artskydd vid detaljplanering – flera regelverk i samspel, del 1

Vid planering som översiktsplanering eller detaljplaneläggning måste också miljöbalkens regelverk om naturvård och artskydd iakttas. Det är viktigt att området blir bedömt och dess eventuella naturvärden noga klarlagda för att undvika senare svårigheter vid genomförandet. Redan indikationer på att området hyser skyddade arter måste föranleda särskilda åtgärder som naturvärdesbedömningar och inventeringar. Det är också att tänka på att inventeringen måste ske vid rätt årstid. I den första delen i en analysserie om två delar redogör vår expert Stefan Rubenson för hur artskydds ska hanteras vid planläggning för att planen vid ett senare skede inte ska bli upphävd.

Inledning

Den som planlägger mark enligt plan- och bygglagen (2010:900), PBL, måste ständigt förhålla sig till föreskrifterna i miljöbalken, MB. Det kan gälla frågor som rör förorenad mark, strandskydd, skyddade områden eller artskydd. PBL innehåller 71 stycken hänvisningar till MB och missar man någon av dessa kan det bli ett lika nödvändigt som besvärligt omtag för kommunen. En typisk fråga i sammanhanget är vilka naturvärden som området rymmer och den grad av påverkan på dessa värden som planen kan innebära. De närboende som inte vill ha någon tillkommande bebyggelse söker efter argument och några i grannskapet vet med sig att området hyser fridlysta arter. Ängen med sin fuktiga miljö kanske utgör en viktig livsmiljö för vattensalamandrar eller grodor, och bland träden trivs möjligen fladdermöss. Någon fridlyst fjärilsart påstås dyka upp ibland. Det kan då bli nödvändigt för kommunen att inför det fortsatta planeringsarbetet låta göra en naturvärdesinventering. Kanske måste inventeringen också följas av en artinventering, innan man kan överväga om förutsättningarna är tillräckligt väl utredda för att kunna gå vidare till detaljplanering.

När det gäller detaljplanens utformning gäller som en allmän princip att en detaljplan måste kunna fungera självständigt på ett sådant sätt att det ska framgå av planen att den inverkan genomförandet kan medföra också har lösts genom olika åtgärder. Det kan röra sig om sådant som skyddszoner, kompensatoriska åtgärder eller dispenser, detta för att kunna peka på att eventuella problem är omhändertagna vid tiden för planens antagande. Med andra ord:  Om detaljplanen saknar nödvändiga förutsättningar för att kunna genomföras, ska den inte antas, eller – om den är antagen – ska den upphävas.

Artskydd

På ett mera övergripande plan regleras artskyddsfrågorna särskilt genom 8 kap. MB. Närmare bestämmelser om artskydd finns emellertid i artskyddsförordningen (2007:845) som innehåller föreskrifter om skydd för arter liksom ett genomförande av Sveriges internationella och EU-rättsliga förpliktelser på artskyddsområdet. Centralt för att förstå artskyddet är de båda EU-direktiven fågeldirektivet (direktiv 2009/147/EG) och art- och habitatdirektivet (också kallat livsmiljödirektivet, direktiv 92/43/EEG). De båda direktiven kan sägas ha genomförts främst genom artskyddsförordningen.

PBL:s lagstiftningsteknik i frågor om naturskydd är uppbyggd med hänvisningar till miljöbalken, sällan med egna materiella bestämmelser som reglerar själva sakfråga. På ett övergripande plan hänvisas till 3 och 4 kap. MB som rör hushållning med mark och vattenområden och där riksintressen för friluftsliv och naturvård pekas ut. Stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt påverka områdenas karaktär. Områden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet ska så långt möjligt skyddas. Behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter ska särskilt beaktas. Begreppet riksintresse introduceras som beteckning för särskilt värdefulla områden och i 4 kapitlet pekas områden ut som i sin helhet är av riksintresse på grund av sina natur och kulturvärden. Några andra kapitel i miljöbalken som i detta sammanhang är av övergripande intresse är 6 kap. MB med strategisk miljöbedömning och naturligtvis också 7 kap. MB med sina föreskrifter om olika typer av områdesskydd inklusive strandskydd och landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Något förvånansvärt saknar PBL några hänvisningar till 8 kap. MB, skydd för rör biologisk mångfald. Däremot åläggs kommunerna genom 4 kap. 8 § MB att ta hänsyn till Natura 2000-områden.

PBL ställer alltså inga uttryckliga krav på att bestämmelserna om artskydd ska beaktas åtminstone inte i ett detaljplaneärende. Regelsystemet får emellertid anses förutsätta att underlaget i ett planärende belyser områdets naturvärden inklusive artskyddet. Underlaget måste göra det möjligt att ta i beaktande de planerade åtgärdernas inverkan på fridlysta arter och också planens eventuella inverkan på arternas livsmiljöer som möjligheter till fortplantning och vila. Ett bristfälligt underlag om vilken inverkan den planerade exploateringen kan ha på fridlysta arter och deras livsmiljöer leder inte sällan till att mark- och miljödomstolen upphäver detaljplanen med motiveringen att artskyddet kräver ytterligare utredning. Artskyddet måste alltså hanteras inom ramen för planprocessen. I rättsfallet RÅ 2005 ref. 44 (rättsprövning) fann dåvarande Regeringsrätten att den miljökonsekvensbeskrivning, MKB, som hade gjorts, inte levde upp till kravet att kunna göra en samlad bedömning av de planerade åtgärdernas inverkan på fridlysta arter och deras fortplantnings- och viloområden. Underlaget för beslutet om detaljplanen ansågs därmed ha varit bristfälligt, varför detaljplanen upphävdes.

Artskyddsförordningen

4 § artskyddsförordningen rör fridlysning av fåglar och 4 a § fridlysning av andra djur än fåglar. Det är att notera att alla vilda fåglar är fridlysta i Sverige. Skyddet gäller dock inte den individuella talgoxen utan snarare arten som sådan och dess livsmiljöer. I 4 § anges därför ett antal förbud som att det är förbjudet att avsiktligt fånga eller döda vilda fåglar, avsiktligt förstöra eller skada vilda fåglars bon eller ägg liksom att och avsiktligt störa vilda fåglar, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, om störningen har väsentlig betydelse med hänsyn till regleringens syfte, att bibehålla fågelarterna på en tillfredsställande nivå.

I 4 a §, som avser andra djurarter än fåglar, anges att det är förbjudet att, i fråga om sådana vilt levande djurarter som har markerats med N eller n i bilaga 1, avsiktligt fånga eller döda djur, avsiktligt störa djur, särskilt under djurens parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder, liksom att skada eller förstöra djurens fortplantningsområden eller viloplatser. Denna paragraf avser främst djur som grodor, ödlor, ormar och fladdermöss och deras ägg i naturen. Förbudet gäller inte jakt efter däggdjur. I fråga om sådan jakt finns bestämmelser med motsvarande innebörd i jaktlagstiftningen. Förbudet gäller inte heller fiske.

Begreppet avsiktligt dödande i artskyddsförordningen ska inte förstås som att själva syftet med åtgärden är att döda eller störa djuren. Om skadan blir ett oundvikligt resultat av projektet, en oönskad sidoeffekt helt enkelt, som att bygga en skidanläggning vars verksamhet med nödvändighet skulle omintetgöra livsmiljön för kungsörnarna i området (jmf MÖD 2015:3), då kan det klassificeras som ett avsiktligt dödande och därför kan inte anläggningen tillåtas.

Fridlysta växtarter regleras i 7–9 §§ i förordningen. I bilagor till förordningen anges vilka växter som det är förbjudet att avsiktligt plocka, samla in, skära av, dra upp med rötterna eller förstöra i deras naturliga utbredningsområde i naturen. Förbuden omfattar också vad som anges i en särskild bilaga vilt levande kärlväxter, mossor, lavar, svampar och alger.

Oavsett om PBL saknar reglering om artskyddet har domstolspraxis slagit fast att en plans påverkan på skyddade arter måste beaktas inom ramen för detaljplanen. Det är avgörande för ett framgångsrikt detaljplaneärende att det finns ett tillräckligt bra underlag för den bedömning som ska göras.

Natura 2000

Som ett sätt att hävda artskyddet inrättade EU också ett europeiskt nätverk, Natura 2000, genom bestämmelser i art- och habitatdirektivet. Syftet med Natura 2000 är att säkerställa den långsiktiga överlevnaden av Europas mest värdefulla livsmiljöer och arter. Nätverket består av de särskilda skyddsområdena enligt fågeldirektivet och de särskilda bevarandeområdena enligt art- och habitatdirektivet.

Drygt 17 procent av Sveriges yta omfattas av Natura 2000-områden varav runt 13 procent utgör landareal. Antalet områden räknas till drygt 4 000 med en sammanlagd areal av 78 000 kvadratkilometer. Den största andelen Natura 2000-områden i vårt land finns i norr, något som framgår av Naturvårdsverkets hemsida (Natura 2000 i Sverige [https://www.naturvardsverket.se/vagledning-och-stod/skyddad-natur/natura-2000-i-sverige/?q=natura%202000]). Det är regeringen som beslutar om att inrätta Natura 2000-områden.

Ett områdesskydd som omfattas av Natura 2000-regler utövar naturligtvis stort inflytande över användningen av mark och vattenråden liksom planeringen och utformningen av översiktsplaner, detaljplaner och andra planeringsinstrument i kommunen. Översiktsplanen måste innehålla en redovisning av Natura 2000-områden och hur de intressen som den anger ska kunna värnas. Redan i planarbetet måste alltså Natura 2000-frågan finnas med som en utgångspunkt. Kommunerna ska därefter i detaljplanearbetet ta hänsyn till Natura 2000. Bestämmelsen innebär att en användning av mark och vatten som kan påverka ett Natura 2000-område och som omfattar verksamheter eller åtgärder som kräver tillstånd enligt 7 kap. 28 a § MB får komma till stånd endast om ett sådant tillstånd har lämnats. Före antagande av en detaljplan måste det därför klart att markanvändningen inte har en sådan påverkan på miljön i området, att Natura 2000-tillstånd krävs eller att sådant tillstånd lämnats. Viktigt är att arbeten utanför ett Natura 2000-område också kan kräva tillstånd, nämligen i de fall verkningarna av verksamheten påverkar de intressen som ska värnas inom Natura 2000-området.

Det måste så gott som alltid finnas en miljökonsekvensbeskrivning, MKB, för planer som rör Natura 2000-områden eller som det uttryckts av EU-domstolen vid flera tillfällen: En MKB måste upprättas i ett planärende, om det på grundval av objektiv information (objective information) inte kan uteslutas att planen kommer att ha en betydande påverkan på Natura 2000-området (se rättsfallet RÅ 2006 ref. 88). Utgångspunkten för den preliminära bedömningen är alltså att det då blir fråga om en betydande miljöpåverkan och av detta följer att inom ramen för en strategisk miljöbedömning ska en MKB upprättas.

Strategisk miljöbedömning

En myndighet som upprättar eller ändrar en plan eller ett program ska göra en strategisk miljöbedömning om genomförandet av planen, programmet eller ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. En sådan påverkan kan man räkna med finns så gott som alltid när värdena i ett Natura 2000-område riskerar påverkas eller när arter som omfattas av artskyddsförordningen riskerar utsättas för en betydande påverkan. Saken regleras närmare främst genom 6 kap. miljöbalken och 5 kap. 11 a § PBL, men också genom miljöbedömningsförordningen (2017:966) som beskriver kriterierna för en sådan påverkan.  Om bedömningen av detaljplanen avser en åtgärd som också kräver Natura 2000-tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken och åtgärden redan har miljöbedömts enligt 6 kap. miljöbalken, ska kommunen även ta hänsyn till resultatet av den bedömningen. För miljöfarlig verksamhet har regeringen genom förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar redan bestämt att en betydande miljöpåverkan kan antas i fråga om där utpekade verksamheter och åtgärder kräver alltså därmed Natura 2000-tillstånd enligt miljöbalken.

Inom ramen för miljöbedömningen för planer och program ska en miljökonsekvensbeskrivning, MKB, tas fram. Vad MKB:n ska innehålla anges i 6 kap. 11 § miljöbalken där skyddsområden med naturvärden ska anges och beskrivas. Av rättspraxis framgår att det måste finnas en MKB för detaljplaner, om det inte kan uteslutas att planen kommer att ha en betydande påverkan på Natura 2000-området. Det är knappast möjligt att generellt ange när en MKB inte lever upp till kraven, detta måste bedömas från fall till fall, med utgångspunkt i de frågor som MKB:n i det enskilda fallet ska belysa. I det förut nämnda avgörandet RÅ 2005 ref. 44 fann Regeringsrätten MKB:n så bristfällig på grund av att den inte behandlade artskyddsfrågorna i planärendet tillräckligt omsorgsfullt, något som medförde att planen upphävdes. I ett annat avgörande från MÖD, som rörde en detaljplan i Vellinge, MÖD 2015-04-20 mål nr P 8073-14, konstaterade MÖD att ett effektivt förfarande i ett planärende som rör särskilda skydds- och bevarandeområden förutsätter att underlaget i ärendet är tillräckligt bra för att kunna belysa Natura 2000- och artskyddsfrågorna samt att det i planprocessen måste klargöras, om det krävs ett Natura 2000-tillstånd. Om detta inte sker, finns det en risk för att någon verklig prövning inte kommer till stånd. Det är kommunen som är ansvarig för att underlaget i ett detaljplaneärende är fullgott.

Genom den praxis som har utvecklats kan man utan vidare konstatera att det numera är klarlagt, att det är nödvändigt att gå in på artskyddet tidigt i planeringen – åtminstone övergripande, detta för att undvika onödigt arbete senare i processen. Eftersom artskyddsförordningen gäller parallellt med PBL skulle eventuella störningar av skyddade arter i värsta fall annars kunna leda till att planen senare måste upphävas, vilket naturligtvis inte är någon rationell ordning. En tydlig rättsutveckling på artskyddsområdet är alltså att kraven på ett relevant underlag har skärpts. MÖD har genomgående slagit fast att det behövs stringenta och tillräckligt omfattande inventeringar och utredningar av förekommande arter inom de områden som ska exploateras. Att den naturintresserade allmänheten hade filmat förekomsten av hasselsnok på viss plats har av både mark- och miljödomstol och MÖD (MÖD 2026-04-22 mål nr P 10687-25) ansetts utgöra en tillräcklig ”indikation” på förekomsten av denna art inom det aktuella området (målet rörde förhandsbesked för bygglov). Hasselsnoksfilmen har således ansetts utgöra en tillräcklig omständighet för att kunna kräva ytterligare utredning, varför sökandens begäran om förhandsbesked avslogs. Det bör noteras att någon anteckning i Artportalen om hasselsnok inte förekom i målet. Det sagda leder fram till frågan vilka beviskrav som kan ställas på att den hotade arten förekommer inom det aktuella området.

Beviskrav i fråga om artskydd

Bedömningen huruvida det är nödvändigt med en MKB bygger på en objektiv bedömning av de fynd av skyddade arter som har gjorts inom området. Om vi talar om eventuell påverkan på Natura 2000-områden är det tämligen lätt att sluta sig till att det finns omständigheter som talar för att en MKB måste upprättas, det är till och med tämligen självklart. Svårare kan det bli i andra fall när krav på en MKB uppstå. Vilken utredning ska ligga till grund för ett sådant beslut? Det måste finnas någorlunda säkra omständigheter som pekar på att området kan rymma skyddade arter, omständigheter som i sin tur ger en viss grund för att man ska gå vidare i bedömningen huruvida det går att sluta sig till att området rymmer arten eller arterna. En sådan ordning bör kallas för vad det är: beviskrav för bedömningen om artskyddsförordningen är aktuell att tillämpa. Något exakt schema för hur beviskraven ska formuleras för att ett påstående om att arten bör finnas i området finns inte. En genomgång av ett antal domar som rört artskyddet ger följande vid handen hur domstolen bedömt styrkan på den utredning som lagts fram:

• Sannolikt 
• Med hög grad av sannolikhet 
• Kan antas
• Inte osannolikt
• Knappast troligt

I MÖD 2014:4 formulerar MÖD sig på följande sätt: Med stöd av det samlade material som tillförts planärendet i samband med prövningen av överklagandena konstaterar Mark- och miljööverdomstolen att den grönfläckiga paddan sannolikt förekommer inom eller i anslutning till planområdet. Som Artdatabanken framhåller finns en beaktakansvärd risk för att den grönfläckiga paddans livsmiljö kan komma att skadas eller förstöras. Ett genomförande av detaljplanen kan därmed antas medföra en betydande miljöpåverkan. En miljökonsekvensbeskrivning borde således ha upprättats.

I MÖD 2024-07-11 mål P 1715-23 bedömde MÖD med utgångspunkt i den enligt detaljplanen medgivna markanvändningen (etablering av bl.a. industri, kontor, verksamheter och tekniska anläggningar inom planområdet) förhållandena vara sådana att ett genomförande av planen kan antas medföra betydande miljökonsekvenser i form av påverkan på skyddade arter. Kommunen har därför varit skyldig att redovisa planens miljökonsekvenser på ett sätt som uppfyller de krav som följer av 4 kap. 34 § första och andra styckena PBL.

I MÖD 2025-04-01 mål P 11895-24, där fråga var om området utgjorde livsmiljöer för fladdermöss, upphävde MÖD detaljplanen med motiveringen att det inte framstod som osannolikt att området används av fladdermöss för boplatser och yngelkolonier. MÖD sade sig efterfråga ”ett erforderligt beslutsunderlag.”

Rättsfallen visar att domstolarna har låga beviskrav för att underkänna en detaljplan när det finns ”indikationer” på att området hyser någon fridlyst art för att detaljplanen och ingen utredning pekar i motsatt riktning. Det kan då krävas en artskyddsinventering eller annat erforderligt beslutsunderlag, helt enkelt en bredare och djupare utredning. I målet om Norrvikens trädgårdar i Båstad (MÖD 2016-02-03 mål M 2114-15), som rörde eventuell förekomst av den större vattensalamandern inom ett planområde, krävdes det tre större utredningar och många års processande i länsstyrelsen, mark- och miljödomstolen och Mark- och miljööverdomstolen, innan MÖD – till skillnad från underinstanserna – ansåg sig kunna konstatera att det inte fanns några säkra fynd av vattensalamandrar inom planområdet.

Det finns dock ingen anledning att alltid misströsta om vattensalamandrar förekommer i området. Jag återkommer i nästa artikel om rättspraxis – också när utredningen bedömts vara tillräcklig – och kommunala erfarenheter om vad som kan och bör göras.

Vill du läsa del 2 i analysserien?

I JP Miljönet och JP Samhällsbyggnadsnet hittar du den och många fler analyser som hjälper dig att hålla dig uppdaterad inom området. Prova tjänsterna kostnadsfritt.

Ny praxis och lagändringar kan ha tillkommit sedan texten skrevs. De senaste uppdateringarna och hur dessa påverkat rättsområdet hittar du alltid i relevant informationstjänst.

Publicerad 9 jun 2026

Stefan Rubenson

Jurist och miljörättsexpert, Senior Advisor