JO kritiserar nämnd för brister i handläggningen av ärende om tillfälligt utreseförbud
I ett beslut kritiserar JO en socialnämnd för hur handläggningen av ett ärende om tillfälligt utreseförbud enligt LVU gick till. Bland annat fattade nämnden inte ett beslut om att det tillfälliga utreseförbudet skulle upphöra när det inte längre fanns skäl för ingripandet och underrättade inte Polismyndigheten när beslutet upphörde att gälla. Dessutom fick inte vårdnadshavaren del av det fullständiga innehållet i beslutet om tillfälligt utreseförbud. Vår expert Carl-Gustaf Tryblom, som tidigare har varit byråchef hos JO, kommenterar här beslutet.
BAKGRUND
Justitieombudsmannen (JO) fattade under sommaren 2023 ett beslut som rörde en socialnämnds handläggning av ett ärende om tillfälligt utreseförbud. I sitt beslut behandlar JO det som brukar kallas den formella handläggningen av ärendet. Däremot går JO inte in på de så kallade sakfrågorna, till exempel om det fanns skäl för ett beslut om tillfälligt utreseförbud. JO:s uppgift är ju förenklat uttryckt att undersöka själva handläggningen av ett ärende och inte överta till exempel domstolarnas uppgift att pröva om ett beslut är riktigt i sak.
I det följande ska jag kortfattat redogöra syftet med bestämmelserna om utreseförbud och för de bestämmelser som är centrala i det aktuella ärendet. Därefter går jag in på huvudfrågorna i JO:s beslut och i ett avslutande avsnitt har jag några kommentarer med anledning av beslutet.
VARFÖR FINNS DET BESTÄMMELSER OM UTRESEFÖRBUD?
När det finns en risk för att en person kan komma att föras ut ur Sverige för att ingå äktenskap eller en äktenskapsliknande förbindelse eller könsstympas utomlands har det i flera sammanhang påpekats att den viktigaste skyddsåtgärden är att hindra att den personen lämnar Sverige. Svenska myndigheter har nämligen mycket begränsade möjligheter att agera i andra länder när ett bortförande redan har skett. En svensk myndighet har inte några verkställande befogenheter utomlands. En annan aspekt är att det ofta gäller en familjelagstiftning som avsevärt skiljer sig från den svenska i länder dit personer förts för att till exempel giftas bort, vilket ytterligare kan försvåra svenska myndigheters arbete med att bistå individen.
Reglerna om tvångsvård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), de straffprocessuella tvångsmedlen och möjligheten att meddela kontaktförbud kan under vissa förutsättningar tillämpas för att skydda den enskilde. Det förekommer ändå att personer med anknytning till Sverige förs ut ur landet för att bland annat ingå äktenskap. Det har därför ansetts att det finns ett behov av en möjlighet att besluta om utreseförbud som skyddar barn från att föras utomlands för att där till exempel ingå äktenskap (prop. 2019/20:131 s. 62 f.).
BESTÄMMELSERNA OM UTRESEFÖRBUD
Bestämmelserna om utreseförbud har förts in i LVU. Rent lagtekniskt är bestämmelserna i väsentliga delar utformade med bestämmelserna om omedelbart omhändertagande av barn och unga som förebild.
Utreseförbud
I 31 a § LVU anges att om det finns en påtaglig risk för att ett barn, det vill säga någon som inte har fyllt 18 år, förs utomlands eller lämnar Sverige i syfte att ingå äktenskap eller äktenskapsliknande förbindelse eller könsstympas, ska hen förbjudas att lämna Sverige (utreseförbud). Ett beslut om utreseförbud meddelas av förvaltningsrätten efter en ansökan av socialnämnden (31 b § LVU).
Tillfälligt utreseförbud
Om det är sannolikt att ett utreseförbud behövs, och rättens beslut om utreseförbud inte kan avvaktas med hänsyn till risken för att den unge förs utomlands eller lämnar Sverige får socialnämnden besluta om tillfälligt utreseförbud. Om inte heller nämndens beslut kan avvaktas får nämndens ordförande eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat besluta om ett sådant förbud (31 d § LVU).
Ett beslut om tillfälligt utreseförbud ska underställas förvaltningsrätten inom en vecka från den dag då beslutet fattades. Förvaltningsrätten tar då ställning till om beslutet ska bestå. Om beslutet inte underställs förvaltningsrätten inom den föreskrivna tiden, upphör beslutet automatiskt att gälla (31 e § LVU).
Underrättelse till Polismyndigheten
Socialnämnden ska genast skicka en kopia av beslutet om utreseförbud/beslut om tillfälligt utreseförbud till Polismyndigheten.
En ansökan om pass ska avslås om sökanden är underkastad ett utreseförbud eller tillfälligt utreseförbud enligt LVU (7 a § passlagen [1978:302]). Passmyndigheten ska återkalla ett gällande pass om passinnehavaren är underkastad ett utreseförbud eller tillfälligt utreseförbud enligt LVU (12 § passlagen).
Beslut om att ingripandet ska upphöra
För det fall att det inte längre finns skäl för ett tillfälligt utreseförbud ska socialnämnden besluta att detta genast ska upphöra (31 g § LVU).
DET AKTUELLA ÄRENDET
Den 19 augusti 2021 fattade socialnämndens ordförande ett beslut om tillfälligt utreseförbud för en flicka, född 2007. Beslutet underställdes inte förvaltningsrätten. Beslutet upphörde således i augusti, men först i oktober 2021 skickade en socialsekreterare information till Polismyndigheten om att det tillfälliga utreseförbudet hade upphört.
JO:S SYNPUNKTER
Underställning med mera
Ett beslut om tillfälligt utreseförbud meddelades den 19 augusti 2021. Beslutet skulle ha underställts förvaltningsrätten senast inom en vecka från den dag som beslutet fattades men beslutet skickades inte till förvaltningsrätten. Eftersom beslutet om utreseförbud inte underställdes förvaltningsrätten upphörde det automatiskt att gälla när tidsfristen för underställning gick ut.
Skälet till att beslutet inte skickades till domstolen verkar ha varit att de ansvariga tjänstemännen vid socialförvaltningen ansåg att det inte längre fanns skäl för det tillfälliga utreseförbudet. Den bedömningen verkar de ha gjort nära inpå att beslutet hade fattats och alltså inte samma dag som beslutet senast skulle underställas domstolen.
JO riktar kritik mot nämnden bland annat för att den inte fattade ett beslut om att det tillfälliga utreseförbudet skulle upphöra när det inte längre fanns skäl för ingripandet och för att Polismyndigheten inte underrättades när beslutet upphörde att gälla. JO anförde bland annat följande.
”Den som har fått ett utreseförbud, även ett tillfälligt sådant, är förbjuden att lämna Sverige och får dessutom sitt pass återkallat. Det är därför av yttersta vikt att en sådan åtgärd upphör så snart det inte längre finns skäl för den, samt att Polismyndigheten också underrättas om att så har skett. Jag kan konstatera att beslutet i fråga upphörde att gälla en vecka efter att det hade meddelats, i enlighet med bestämmelsen i 31 g § LVU. Det har då varit nämndens skyldighet att, i enlighet med 23 c § passförordningen, genast informera Polismyndigheten om att beslutet hade upphört. Det är klarlagt att någon avvakta sådan information inte skickades till Polismyndigheten förrän knappt två månader senare. Detta fick bl.a. till följd att A:s dotters pass under den tiden fortsatte att vara spärrat i passregistret, trots att hon inte längre var underkastad något tillfälligt utreseförbud. Hon kunde inte heller ansöka om nytt pass.”
Underrättelse till parterna om beslutet om tillfälligt utreseförbud
2021 var vårdnadshavare för barnet och var alltså part i ärendet. Av utredningen framgår att hon fick del av beslutet om tillfälligt utreseförbud muntligen vid ett telefonsamtal den 19 augusti 2021 och att hon fick en skriftlig kopia av beslutet den 20 augusti 2021.
JO konstaterar att motiveringen av beslutet var upprättad i ett separat dokument som inte kom att lämnas ut till vårdnadshavaren, A., tillsammans med beslutet. Först i ett senare skede lämnades motiveringen till A. Eftersom A. inte fick del av det fullständiga innehållet i beslutet hade nämnden inte iakttagit bestämmelsen om underrättelse av beslut i 33 § förvaltningslagen (2017:900), FL.
JO riktar kritik mot nämnden för att A. inte underrättades om det fullständiga innehållet i beslutet.
NÅGRA KOMMENTARER MED ANLEDNING AV JO:S BESLUT
Underställning
JO går i sitt beslut inte uttryckligen närmare in på hur man bör se på socialförvaltningens underlåtenhet att inte underställa beslutet. Det kan därför finnas skäl att här beröra den frågan.
Utgångspunkten är att ett beslut om utreseförbud ska underställas förvaltningsrätten utan dröjsmål. Som regel bör beslutet kunna underställas förvaltningsrätten samma dag som beslutet fattades och senast påföljande dag (prop. 2019/20:131 s. 113). Det är alltså inte meningen att nämnden ska dröja till slutet av veckofristen innan beslutet skickas till domstolen.
Den som fattar ett beslut om tillfälligt utreseförbud har ett ansvar för att beslutet underställs. Uppgiften att underställa beslutet kan dock överlåtas till en tjänsteman vid socialförvaltningen. I praktiken torde det vara en regel att tjänstemännen ombesörjer att beslutet underställs förvaltningsrätten.
Det är viktigt att en tjänsteman som har till uppgift att underställa beslutet inte låter bli att skicka beslutet till förvaltningsrätten därför att hen anser att det inte längre finns skäl för ingripandet. Om det, som i det nu förevarande fallet, kommer fram nya omständigheter ska handläggaren i stället se till att frågan om att upphäva utreseförbudet lämnas till någon som kan fatta ett formellt beslut om saken. Denne får därefter ta ställning till om beslutet ska ändras.
Underrättelse om beslut
Enligt 33 § FL, ska en myndighet som meddelar ett beslut i ett ärende så snart som möjligt underrätta den som är part om det fullständiga innehållet i beslutet, om det inte är uppenbart obehövligt.
Det är inte tillräckligt att ge parten ett sammandrag av beslutet utan hen ska underrättas om beslutet i sin helhet. Undantaget, ”om det inte är uppenbart obehövligt”, ska tolkas snävt. Avsikten är att undantagsregeln ska tillämpas endast när behovet av en underrättelse – objektivt sett ur den enskildes perspektiv, i princip helt saknas. Det måste alltså vara klart för myndigheten att åtgärden inte har någon funktion att fylla i det enskilda fallet.
I det förvarande fallet måste det ha stått helt klart att motiveringen var en viktig del av beslutet. Undantagsbestämmelsen var alltså inte tillämplig.
Beslutsmotivering i en bilaga till beslutet
JO som tog del av beslutet om tillfälligt utreseförbud hade i och för sig inte något att anmärka på när det gällde utformningen av beslutet. Även om det inte är helt klart hur beslutet var utformat verkar det som om motiveringen (helt eller delvis) fanns i en särskild handling.
Ett beslut ska enligt huvudregeln innehålla en motivering. Det torde i och för sig inte finnas något formellt hinder mot att motiveringen finns i en särskild handling. I så fall ska beslutet innehålla en hänvisning till den särskilda skrivelsen och skrivelsen blir alltså en bilaga till beslutet.
Möjligheten att överklaga ett beslut om tillfälligt utreseförbud
Om en part får överklaga ett beslut ska hen underrättas om hur det går till. En sådan underrättelse ska innehålla information om vilka krav som ställs på överklagandets form och innehåll och vad som gäller i fråga om ingivande och överklagandetid (33 § andra stycket FL).
När socialnämnden yttrade sig till JO om handläggningen anförde nämnden bland annat att en besvärshänvisning inte hade bifogats när det gällde beslutet om tillfälligt utreseförbud. När det gällde frågan om en sådan underrättelse anförde JO för egen del att ”Eftersom det står klart att A. … inte heller underrättades hur beslutet kunde överklagas, strider nämndens handläggning mot bestämmelsen i 33 § FL.” JO riktade kritik mot nämnden för att den inte lämnat en ”besvärshänvisning”.
Det verkar som att både socialnämnden i sitt yttrande och JO i sitt beslut har förbisett bestämmelserna i 41 § första stycket LVU. I 41 § LVU anges vilka av socialnämndens beslut enligt LVU som får överklagas. Andra beslut enligt LVU än de som anges i paragrafen får inte överklagas (41 § andra stycket LVU). När det gäller beslut med koppling till utreseförbudet framgår att nämndens beslut i fråga om fortsatt utreseförbud och tillfälligt undantag från ett utreseförbud får överklagas. Ett beslut om tillfälligt utreseförbud kan alltså inte överklagas och nämnden ska därför inte lämna någon ”besvärshänvisning” rörande ett sådant beslut.
Att ett beslut om tillfälligt utreseförbud inte kan överklagas stämmer överens med vad som gäller för nämndens beslut om omedelbart omhändertagande med stöd av 6 § LVU. Beslutet ska ju alltid underställas förvaltningsrätten som tar ställning till om beslutet ska bestå. På så sätt skulle en möjlighet att överklaga beslutet inte fylla någon funktion. Om den enskilde är missnöjd med förvaltningsrättens beslut i underställningsfallet kan hen överklaga det beslutet till kammarrätten.
Av Carl-Gustaf Tryblom, tidigare byråchef hos Justitieombudsmannen
Ursprungligen publicerad i JP Socialnet.
Ny praxis och lagändringar kan ha tillkommit sedan texten skrevs. De senaste uppdateringarna och hur dessa påverkat rättsområdet hittar du alltid i relevant informationstjänst.
Publicerad 12 okt 2023
F.d. byråchef vid Justitieombudsmannen
