Varför är reglerna om onormalt låga anbud så svåra att tillämpa?
Reglerna om onormalt låga anbud i upphandlingslagarna har länge varit omdiskuterade och kritiserade för att vara svåra att tillämpa. Advokaterna Anna Ulfsdotter och Elin Reinkind (f.d. Nilsson) på Advokatfirman Ulfsdotter går i denna analys igenom reglerna om onormalt låga anbud och analyserar de senaste avgörandena på området. Analysen publicerades för första gången i slutet av 2023 och har nu uppdaterats med ny praxis och nyheter inom området.
Inledning
Bestämmelserna om onormalt låga anbud i LOU, LUF och LUFS är omdiskuterade och har kritiserats för att vara svåra att tillämpa. Detta gäller särskilt hanteringen av så kallade nollanbud och minusanbud. Nollanbud avser fall där anbudsgivaren erbjuder sig att leverera helt utan ersättning. Minusanbud avser situationer då en leverantör erbjuder sig att få betala den upphandlande myndigheten eller enheten för att få leverera en vara, tjänst eller byggentreprenad. Onormalt låga anbud föreligger också i fall där leverantören erbjuder sig att leverera till en låg, i vissa fall näst intill symbolisk, ersättning.
År 2025 föreslog Konkurrensverket åtgärder för att öka upphandlande myndigheters och enheters möjligheter att förkasta onormalt låga anbud. Förslagen presenterades i rapport 2025:4, som överlämnades till regeringen den 30 september 2025. I rapporten föreslogs bland annat införandet av en hjälpregel som anger en gräns för när en förklaring avseende ett anbudspris eller kostnad ska begäras, det vill säga när ett anbud förefaller vara onormalt lågt. Enligt vår erfarenhet är det dock relativt sällan frågan om när en sådan skyldighet uppkommer som orsakar de största tillämpningsproblemen. Den svåraste bedömningen är i stället ofta hur de förklaringar som lämnas inom ramen för det kontradiktoriska förfarandet ska bedömas.
En annan fråga som har vållat tillämpningsproblem är om en anbudsgivare, vars anbud har förkastats som onormalt lågt, kan komplettera en tidigare lämnad förklaring under en pågående överprövningsprocess. Praxis från såväl Högsta förvaltningsdomstolen, se nedan om HFD 2016 ref. 3 I och II, som kammarrätterna, se rättsfall nedan, tyder på att det är möjligt. I Konkurrensverkets rapport föreslås därför att det införs en reglering om att endast den förklaring som lämnats inom det kontradiktoriska förfarandet ska beaktas vid en överprövning. Enligt vår bedömning skulle en sådan reglering öka förutsebarheten, stärka rättssäkerheten och skapa en effektivare och lättare tillämpning. Förslagen bereds fortfarande inom Finansdepartementet och det återstår därför att se om de leder till lagstiftning.
I denna uppdaterade analys kommer vi att redogöra för reglerna om onormalt låga anbud, analysera Högsta förvaltningsdomstolens och kammarrätternas praxis samt belysa vad det är som gör att reglerna om onormalt låga anbud i vissa fall kan vara svåra att tillämpa.
Reglerna om onormalt låga anbud
Reglerna om onormalt låga anbud återfinns i 16 kap. 7–8 §§ LOU och 15 kap.7–8 §§ LUF. I LUFS återfinns bestämmelserna om onormalt låga anbud i 13 kap. 3–4 §§. Dessa bestämmelser skiljer sig dock från reglerna i LOU och LUF. Den största skillnaden är att det vid upphandling enligt LUFS inte finns någon skyldighet för den upphandlande myndigheten eller enheten att förkasta ett anbud om den finner att priset är onormalt lågt.
Av 16 kap. 7 § LOU och 15 kap. 7 § LUF framgår att en upphandlande myndighet eller enhet – om ett anbud förefaller vara onormalt lågt – ska begära att leverantören förklarar det låga priset eller kostnaden. Bestämmelserna förutsätter således att den upphandlande myndigheten eller enheten gör en bedömning av om det är ett onormalt lågt anbud i varje enskilt fall. Bedömningen ska göras i förhållande till föremålet för upphandlingen. Vid denna bedömning kan också bland annat uppgifter från bransch- eller fackförbund tjäna som vägledning eller prisbilden i jämförbara upphandlingar. Även den upphandlande myndighetens/enhetens erfarenheter från tidigare upphandlade avtal kan påverka bedömningen. Om bedömningen utmynnar i att ett anbud förefaller vara onormalt lågt är myndigheten/enheten skyldig att begära en förklaring. Av HFD 2019 ref. 39 följer vidare att bestämmelserna om onormalt låga anbud inte är tillämpliga på sådana priser som ligger till grund för utvärderingen av ett anbud men som inte utgör avtalsvillkor.
I bestämmelserna anges också vad en begäran om förklaring kan gälla. Listan är inte uttömmande och som exempel anges att en begäran om förklaring kan gälla om leverantören kan utnyttja särskilt kostnadseffektiva metoder, utnyttja tekniska lösningar eller ovanligt gynnsamma förhållanden för att fullgöra kontraktet eller egenarten hos de varor, tjänster eller byggentreprenader som föreslås av leverantören, hur leverantören avser att fullgöra kontraktet med avseende på tillämpliga miljö-, social- eller arbetsrättsliga skyldigheter, om leverantören får statligt stöd eller underleverantörer.
Av äldre praxis från EU-domstolen framgår att tidsfristen att inkomma med en förklaring ska vara rimlig, se EU-domstolens dom av den 10 februari 1982 i mål C-76/81, Transporoute, och att myndigheten eller enheten har en skyldighet att beakta samtliga lämnade förklaringar innan den fattar sitt beslut, se EU-domstolens dom av den 27 november 2001 i mål C-285/99 och C-286/99, Lombardini och Mantovani. Detta innebär att även om leverantörens förklaringar inte hänför sig till sådana omständigheter som omfattas av myndigheten eller enhetens begäran så ska förklaringarna beaktas.
Av tredje stycket i bestämmelserna framgår att den upphandlande myndigheten eller enheten ska förkasta anbudet om leverantören inte på ett tillfredsställande sätt har förklarat det låga priset eller kostnaden. Det finns således inte bara en skyldighet att begära en förklaring av ett anbud som förefaller vara onormalt lågt, utan även en skyldighet att förkasta anbudet om förklaringen inte är tillfredsställande. Detta utgör en överimplementering i förhållande till EU-rätten. I direktiven finns endast en skyldighet att begära in en förklaring och ingen skyldighet att förkasta ett anbud som förefaller vara onormalt lågt och som inte förklarats på ett tillfredsställande sätt.
Någon skyldighet att förkasta ett anbud som myndigheten eller enheten finner vara onormalt lågt finns inte heller vid upphandling enligt 19 kap. LOU och LUF eller vid upphandling enligt LUFS. Anbudet får dock förkastas först sedan en förklaring har begärts och myndigheten eller enheten inte fått tillfredsställande svar.
Det ska dock noteras att Konkurrensverket i rapport 2025:4 har föreslagit att det ska införas en skyldighet att förkasta onormalt låga anbud även vid upphandlingar enligt 19 kap. LOU och LUF samt vid samtliga upphandlingar som genomförs enligt LUFS.
Av fjärde stycket i 16 kap. 7 § LOU och 15 kap. 7 § LUF framgår att en upphandlande myndighet eller enhet också ska förkasta en leverantörs anbud om den finner att det onormalt låga priset beror på att anbudet inte stämmer överens med tillämpliga miljö-, social- eller arbetsrättsliga skyldigheter.
Det är den upphandlande myndigheten eller enheten som har bevisbördan för att ett anbud förefaller vara onormalt lågt och anbudsgivaren som därefter bär bevisbördan för att anbudet är seriöst menat.
I 16 kap. 8 § LOU respektive 15 kap. 8 § LUF finns en särskild regel som tar sikte på situationen när ett anbud är onormalt lågt på grund av att ett statligt stöd har tagits emot. Denna reglering avser vi dock inte att behandla närmare inom ramen för denna analys.
Analys av HFD:s och kammarrätternas praxis
Reglerna om onormalt låga anbud har varit föremål för prövning av HFD och avgörandena HFD 2016 ref. 3 I och II har fått ett mycket stort genomslag.
I HFD 2016 ref. 3 I var det fråga om en upphandling av flyttjänster där två av anbudsgivarna hade lämnat priser om 1 eller 10 kronor per enhet avseende ett stort antal poster. Den upphandlande myndigheten hade därför skickat ut en förfrågan till båda anbudsgivarna och däri bett anbudsgivarna om en förklaring. I sina svar angav anbudsgivarna att bolagen önskade en mer detaljerad förfrågan om myndigheten inte ansåg att förklaringarna var tillfredsställande. Myndigheten meddelade dock tilldelningsbeslut utan att på nytt höra av sig till anbudsgivarna och HFD konstaterade att myndigheten inte hade följt det kontradiktoriska förfarandet. HFD ansåg dock att anbudsgivarna i underinstanserna, liksom i HFD, framfört en omfattande argumentation för att visa att anbuden var seriöst menade och HFD ansåg därför att det saknades skäl att förordna om rättelse på grund av de brister som förekommit under det kontradiktoriska förfarandet. HFD prövade därför om det funnits skäl att förkasta anbuden och konstaterade att anbudsgivarna inte presenterat någon utredning som på ett godtagbart sätt förklarade den ifrågasatta prissättningen.
I det andra målet, HFD 2016 ref. 3 II, var det fråga om en upphandling där en av anbudsgivarna lämnat negativa priser på flertalet poster. Även i detta mål konstaterade HFD att den upphandlande myndigheten inte strikt hade följt det kontradiktoriska förfarandet. Anbudsgivaren ansågs dock inte kunna lida skada till följd av bristerna och HFD prövade därför om det funnits skäl att förkasta anbudet. De förklaringar som anbudsgivaren gett in till myndigheten, och ytterligare utvecklat under processen, avsåg bland annat anbudsgivarens tidigare erfarenhet av myndigheten som beställare, att bolaget har en synnerligen god ekonomisk ställning och kan dra nytta av stordriftsfördelar. HFD konstaterade i detta mål att förklaringarna var noggrant och detaljerat redovisade samt att det saknades anledning att ifrågasätta de lämnade uppgifterna. HFD tog även hänsyn till att det var fråga om en omfattande upphandling. Anbudsgivarens förklaring ansågs i detta fall godtagbar och det var således fel av myndigheten att förkasta anbudet. Detta mål har fått särskilt stor uppmärksamhet, dels eftersom det i målet var fråga om så kallat nollanbud, dels eftersom målet illustrerar att bedömningen av anbudet är helt beroende av vilken utredning som leverantören kan prestera och vad som kan utgöra en godtagbar förklaring.
I tiden efter HFD 2016 ref. 3 II har vissa påstått att det inte är möjligt att förkasta ett anbud som är onormalt lågt. Det är dock inte vår erfarenhet, även om det i vissa fall kan vara alltför svårt. Av Kammarrätten i Stockholms domar den 20 november 2020 i mål nr 3017-20 och 3063-20 framgår att anbudsgivarens bevisbörda för att anbudet är seriöst menat ska ställas i proportion till den avvikelse som ska förklaras samt att alltför generella förklaringar utan underlag till stöd för det som anförs inte behöver godtas. Båda avgörandena visar att anbudsgivarens förklaring måste vara tillräckligt konkret och att anbudsgivaren också i vissa fall bör inkomma med bevisning till stöd för sina lämnade förklaringar.
En intressant fråga som berörts i kammarrättspraxis är om sådana förklaringar som anbudsgivaren lämnar under överprövningsprocessen kan beaktas.
I Kammarrätten i Stockholms dom den 2 februari 2023 i mål nr 5950-22 var det fråga om en upphandling där den upphandlande myndigheten hade begärt en förklaring av ett pris som den ansåg föreföll onormalt lågt och där myndigheten bedömde att den förklaring som anbudsgivaren inkommit med var tillfredsställande. En annan anbudsgivare ansökte om överprövning av upphandlingen och anförde att den vinnande anbudsgivarens förklaring inte var godtagbar och att den upphandlande myndigheten hade agerat i strid med 16 kap. 7 § genom att utvärdera anbudet och tilldela anbudsgivaren kontrakt. Under processen i kammarrätten bereddes den vinnande anbudsgivaren tillfälle att yttra sig och vinnaren förde då fram nya omständigheter och en beräkning till stöd för den tidigare lämnade förklaringen. En av frågorna i målet var därför om de nya omständigheterna kunde beaktas.
Majoriteten i kammarrätten ansåg att det inte fanns några hinder mot att beakta de nya omständigheterna som vinnaren fört fram i tillägg till den förklaring som lämnats till den upphandlande myndigheten och ansåg att förklaringen, med beaktande av dessa omständigheter, var tillräckligt detaljerad i förhållande till upphandlingsföremålet. Klaganden ansågs därför inte ha visat att ett onormalt lågt anbud antagits i strid med LOU och kammarrätten avslog överklagandet. Ett kammarrättsråd var skiljaktigt och ansåg att den förklaring som anbudsgivaren hade lämnat till den upphandlande myndigheten var allmänt hållen och att den upphandlande myndigheten därför hade haft en skyldighet att förkasta anbudet. Vidare konstaterar kammarrättsrådet att förklaringarna som lämnats under processen i kammarrätten till stor del var nya och inte hade varit föremål för den upphandlande myndighetens prövning av anbudet, varför kammarrättsrådet ansåg att det inte var lämpligt att kammarrätten som första instans gör en prövning av de nya förklaringarna.
Frågan om förklaringar som lämnats först under överprövningsprocessen kan beaktas inom ramen för processen aktualiserades återigen i Kammarrätten i Stockholms dom den 29 juni 2023 i mål nr 2977-23. Bakgrunden till målet var att den upphandlande myndigheten hade valt att förkasta sökandens anbud på grund av att det var onormalt lågt och sökanden inte hade förklarat det onormalt låga priset på ett tillfredsställande sätt. Under processen i förvaltningsrätten inkom sökanden med ytterligare förklaringar och en beräkning av sitt anbudspris. Förvaltningsrätten ansåg att de nya förklaringarna som lämnats under överprövningsprocessen inte kunde beaktas, att den upphandlande myndigheten hade följt det kontradiktoriska förfarandet och att myndigheten hade en skyldighet att förkasta anbudet eftersom den förklaring som sökanden hade lämnat under det kontradiktoriska förfarandet inte var tillfredsställande. Ansökan avslogs därför och sökanden klagade vidare till kammarrätten som ansåg att det inte fanns några hinder mot att beakta de omständigheter som förts fram under processen i förvaltningsrätten. Kammarrätten upphävde därför förvaltningsrättens dom och återförvisade målet till förvaltningsrätten.
Den praxis som har växt fram i kammarrätterna innebär en möjlighet för anbudsgivare att under överprövningsprocessen komplettera sin förklaring och på så sätt visa att anbudet är seriöst menat. Även om anbudsgivarna i HFD 2016 ref. 3 I och II tilläts förklara sina lämnade priser under överprövningsprocessen kan det ifrågasättas om avgörandena ger stöd för att en anbudsgivare vars anbud förefaller vara onormalt lågt alltid kan komplettera sin förklaring under en överprövningsprocess. I HFD 2016 ref. 3 I och II konstaterade nämligen HFD att de upphandlande myndigheterna inte hade följt det kontradiktoriska förfarandet och att denna brist kunde läkas genom att anbudsgivarna fick komplettera sina förklaringar under processen i domstol. I de nyss nämnda kammarrättsdomarna hade det kontradiktoriska förfarandet beaktats innan tilldelningsbeslut fattades och trots det ansåg kammarrätten att nya förklaringar under överprövningsprocessens gång skulle godtas. Det föreligger därför en avgörande skillnad mellan HFD:s avgöranden och de mål som varit föremål för prövning i Kammarrätten i Stockholm.
Vi anser att processen i domstol ska ta sikte på huruvida den upphandlande myndigheten har agerat formellt korrekt och iakttagit de grundläggande principerna och förfaranderegler som anges i LOU, se HFD 2013 ref. 5. Med ett sådant synsätt borde prövningen avse om myndigheten har begått någon överträdelse av LOU utifrån de förutsättningar som förelåg vid beslutstillfället. För en sådan slutsats talar också hur exempelvis mål om uteslutning enligt 13 kap. LOU hanteras. I dessa fall är det förhållandena vid tidpunkten för beslutet som är av betydelse, se HFD 2013 ref. 61. Det kan därför finnas skäl att ifrågasätta den praxis som har utvecklats i kammarrätterna och vi ställer oss därför positiva till Konkurrensverkets förslag om att endast den förklaring som lämnats inom det kontradiktoriska förfarandet ska beaktas vid en överprövning.
Möjligheten för en sökande anbudsgivare, vars anbud har förkastats som onormalt lågt, att komplettera en tidigare lämnad förklaring under pågående överprövningsprocess är dock redan nu till viss del begränsade genom preklusionsreglerna i 20 kap. 5 b–c §§ LOU/LUF. Reglerna om preklusion i förvaltningsrätten innebär att en sökande som önskar framföra ytterligare omständigheter till stöd för en tidigare lämnad förklaring måste göra så inom tre veckor från den dag då ansökan om överprövning kom in till förvaltningsrätten.
På grund av den praxis som utvecklats i kammarrätterna blir reglerna om onormalt låga anbud svåra att tillämpa eftersom det finns en skyldighet för upphandlande myndigheter och enheter att förkasta anbudet om leverantören inte på ett tillfredsställande sätt har förklarat det låga priset eller den låga kostnaden. Det beslut som myndigheten eller enheten har fattat kan således vara formellt korrekt vid tidpunkten för beslutet, men förvandlas till att bli fel under en överprövningsprocess. Vi anser inte att detta är en lämplig eller effektiv ordning. Det måste finnas en tidpunkt när en förklaring senast ska lämnas, annars finns risk att incitamenten att hantera en begäran om förklaring urholkas. Vi anser att det domstolen ska pröva är om myndigheten har förfarit formellt korrekt vid beslutet och att vad som händer därefter som huvudregel saknar betydelse. Den nuvarande ordningen, där sökanden under överprövningsprocessen tillåts komplettera en förklaring som lämnats under det kontradiktoriska förfarandet, riskerar således att försätta upphandlande myndigheter och enheter i en svår situation.
I Kammarrätten i Jönköpings dom den 9 december 2025 i mål nr 2779-25 förordnade kammarrätten att upphandlingen skulle rättas genom en förnyad anbudsprövning, vid vilken de förklaringar som en anbudsgivare dittills givit till sitt låga anbudspris inte skulle anses tillfredsställande enligt 16 kap. 7 § andra stycket LOU. Med hänsyn till det låga pris som anbudsgivaren erbjudit, uppdragets omfattning och ramavtalets innehåll fann kammarrätten att förklaringen måste innehålla ett visst mått av konkretion för att vara tillfredsställande. Kammarrätten konstaterade att anbudsgivarens förklaringar var mycket allmänt hållna, utan någon konkret redovisning i form av kalkyler och annat beräkningsunderlag som på ett tillfredsställande sätt förklarar hur ramavtalet kan fullgöras md offererade låga priser under ramavtalstiden. Den upphandlande myndigheten ansågs ha brutit mot LOU genom att inte förkasta anbudet. Kammarrätten noterade emellertid i domen att anbudsgivaren i sin förklaring angett att bolaget önskar få möjlighet att ytterligare förtydliga och specificera sin förklaring för det fall den bedöms otillräcklig. Enligt kammarrätten var det upp till den upphandlande myndigheten att, utifrån de ramar som LOU ger, bestämma om anbudsgivaren inför den förnyade anbudsprövningen skulle ges möjlighet att inkomma med ytterligare förklaringar till sitt låga anbudspris.
När det gäller det kontradiktoriska förfarandet i 16 kap. 7 § LOU vill vi understryka att vår uppfattning är att det står den upphandlande myndigheten fritt att välja hur länge det kontradiktoriska förfarandet ska pågå. Enligt vår uppfattning har upphandlande myndigheter och enheter ingen skyldighet att ge anbudsgivarna flera chanser att förklara ett onormalt lågt pris. Centralt är dock att det kontradiktoriska förfarandet genomförs på samma sätt med alla anbudsgivare som är i samma situation, det vill säga att den upphandlande myndigheten följer likabehandlingsprincipen. Det innebär att om en anbudsgivare ges möjlighet att ytterligare förklara sitt lämnade pris så bör även andra anbudsgivare i samma situation ges motsvarande möjlighet. Ett praktiskt tips vid en begäran om förklaring kan vara att redan när förklaringen begärs klargöra för anbudsgivaren att förklaring ska lämnas senast vid en viss tidpunkt och att anbudsgivaren inte kommer ges möjlighet att lämna ytterligare förklaringar därefter.
Ytterligare en aspekt som ofta vållar tillämpningsproblem är svårigheterna att bedöma om en lämnad förklaring är tillfredsställande. I Kammarrätten i Göteborgs dom den 1 juni 2026 i mål nr 5646-25 tog kammarrätten fasta på att det av skriftlig bevisning i form av en teknisk bulletin och bruksanvisning framgick att den offererade varan inte krävde service och underhåll av servicetekniker. Den skriftliga bevisningen ansågs ge stöd för att vad anbudsgivaren uppgett i sitt anbud var korrekt och att anbudsgivaren lämnat en godtagbar förklaring till sitt låga anbud. Kammarrätten avslog därför ansökan om överprövning från en konkurrent. I syfte att underlätta bedömningen av om en förklaring är tillfredsställande bör den upphandlande myndigheten eller enheten enligt vår erfarenhet under det kontradiktoriska förfarandet begära att anbudsgivaren tillsammans med förklaringen inkommer med kalkyler och andra skriftliga bevis till stöd för den lämnade förklaringen. Som upphandlande myndighet eller enhet ska man inte behöva godta alltför generella förklaringar utan underlag till stöd för det som anförs.
Kammarrätten i Göteborg har även i ett tidigare avgörande den 19 juni 2025 i mål nr 1840-25 prövat fråga om en förklaring som lämnats enligt 16 kap. 7 § LOU var tillfredsställande. I avgörandet uttalar kammarrätten att en kalkyl som bygger på lönekostnader som väsentligen avviker från bolagets faktiska lönekostnader, och som dessutom inte är marknadsmässiga, kräver ytterligare förklaringar för att vara tillförlitlig. Avgörandet illustrerar vikten av att den upphandlande myndigheten eller enheten vid bedömningen av om en förklaring är godtagbar jämför förklaringarna som lämnas med faktiska förhållanden. När det gäller lönekostnader kan sådana uppgifter ofta utläsas av exempelvis årsredovisningar, kreditrapporter eller annat ekonomiskt underlag. Det är också möjligt att begära kompletterande dokumentation från anbudsgivaren för att verifiera de kostnadsuppgifter som har lämnats i en förklaring.
Bedömningen av en förklaring bygger ofta i stor utsträckning på uppgifter som anbudsgivaren själv har lämnat och det är därför avgörande att uppgifterna är konsekventa, förklaringen väl underbyggd och möjlig att kontrollera. Om de uppgifter som lämnas i en förklaring inte överensstämmer med uppgifter i anbudet eller med andra objektivt konstaterbara förhållanden finns det normalt skäl att ifrågasätta förklaringens tillförlitlighet.
Avslutning
Vi på Advokatfirman Ulfsdotter ser fram emot att följa den fortsatta utvecklingen i praxis och Finansdepartementets beredning av de förslag som lämnats av Konkurrensverket.
Ursprungligen publicerad i JP Upphandlingsnet.
Ny praxis och lagändringar kan ha tillkommit sedan texten skrevs. De senaste uppdateringarna och hur dessa påverkat rättsområdet hittar du alltid i relevant informationstjänst.
Publicerad 31 aug 2026
Anna Ulfsdotter
Advokat och ägare, Advokatfirman Ulfsdotter
Elin Reinkind
Advokat, Advokatfirman Ulfsdotter
