Socialtjänstens arbete med våldsutövare

Enligt ny lagstiftning som började gälla den 1 augusti 2021 ska socialnämnden verka för att den som utsätter eller har utsatt närstående för våld eller andra övergrepp ska ändra sitt beteende. Socialnämnderna ska framöver ha ett ökat fokus på det våldsförebyggande arbetet, inte bara när våld redan har skett. Läs regionjurist Linda Larssons analys om vad de nya reglerna om socialtjänstens arbete med våldsutövare innebär.

SOCIALNÄMNDENS ANSVAR FÖR BROTTSOFFER 

Socialnämnden har i dag ett uttryckligt ansvar för att erbjuda stöd till personer som har utsatts för brott och de som har utsatts för våld och övergrepp av en närstående omnämns särskilt i socialtjänstlagen, se 5 kap. 11 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL. 

Till socialnämndens uppgifter hör alltså att verka för att den som har utsatts för brott och dennes närstående får stöd och hjälp. Insatserna kan exempelvis bestå i att ordna tillfällig bostad åt en våldsutsatt person eller att lämna hjälp i form av rådgivning eller stödperson under tiden som polisutredning eller rättegång pågår. Våldsutsatta kvinnor och barn omnämns särskilt i lagtexten, men bestämmelsen gäller i övrigt generellt för ”den som utsatts för brott och dennes närstående”. Fokus är därmed på brottsoffer och brottsoffers närstående, men bestämmelsen är i sig helt könsneutral.

NY REGLERING OM ANSVARET FÖR VÅLDSUTÖVARE

Att de som har utövat våld inte särskilt omnämnts som en grupp som ska erbjudas insatser, har lett till att kommunerna har uppfattat sitt ansvar för den gruppen på olika sätt. En mer enhetlig reglering med ett uttryckligt ansvar för att även erbjuda insatser till de personer som har utsatt närstående för våld, anses bidra till att de slutar att använda våld. Förutsättningarna för att få behandling för personer som utövar våld mot en närstående ska också vara likvärdiga över landet, se prop. 2020/21:163 s. 16 f. 

Den nya regleringen placeras direkt efter paragrafen som reglerar ansvaret för våldsutsatta och barn, eftersom insatser till våldsutövare är en del av arbetet för att människor ska slippa utsättas för våld. Lydelsen av den nya regleringen är könsneutral, jämför likställighetsprincipen i 2 kap. 3 § kommunallagen (2017:725), precis som de övriga personkategorierna som särskilt pekas ut i 5 kap. SoL. 

Den nya regleringen i 5 kap. 11 a § SoL lyder:

”Till socialnämndens uppgifter hör att verka för att den som utsätter eller har utsatt närstående för våld eller andra övergrepp ska ändra sitt beteende.

När socialnämnden fullgör uppgiften ska nämnden särskilt beakta säkerheten för den som utsätts eller har utsatts för våld eller andra övergrepp och dennes närstående.”

Enligt första stycket hör det numera till socialnämndens uppgifter att verka för att personer som utsätter eller har utsatt en närstående för våld eller andra övergrepp ska ändra sitt beteende. Med våld eller andra övergrepp avses samma sak som i regleringen som gäller stöd till våldsutsatta närstående i 11 §. Det kan avse brott enligt 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken (1962:700), BrB, men lagtexten begränsas inte till det. Någon straffrättslig kvalificering enligt brottsbalkens bestämmelser behöver därför inte göras. 

I förarbetena till 5 kap. 11 § SoL talas dock om våldsutövaren och det framhålls där att det inte ställs något krav på att den som utövar våldet ska vara dömd eller ens polisanmäld för något sådant brott, se prop. 1997/98:55 s. 137 och 2006/07:38 s. 27. Även begreppet närstående är detsamma i 5 kap. 11 a § SoL som i 11 §. Av förarbetena till 5 kap. 11 § SoL, prop. 2006/07:38 s. 46, framgår att utgångspunkten för bedömningen av om någon ska betraktas som närstående eller inte är om det finns en nära och förtroendefull relation, som mellan makar, sambor, pojk- och flickvänner, eller om det är en person som man har ett mer fast och varaktigt förhållande med, som till exempel föräldrar och fosterföräldrar, mor- och farföräldrar, mostrar och fastrar, syskon, barn och barnbarn. Bedömningen ska enligt förarbetena göras utifrån familje- och levnadsförhållandena i det enskilda fallet. 

Enligt andra stycket ska socialnämnden, då nämnden utför sina uppgifter enligt första stycket, särskilt ta hänsyn till säkerheten för den som utsätts eller har utsatts för våld eller andra övergrepp och den personens närstående. Därmed knyts 5 kap. 11 § och 5 kap. 11 a § SoL ihop. En närstående till den som har utsatts kan till exempel vara ett barn och därmed aktualiseras även 5 kap. 11 § tredje och fjärde styckena. Det kan exempelvis handla om riskbedömningar vid beslut om insatser till den som utsätter närstående för våld och information till den våldsutsatta.

HUR SKA SOCIALNÄMNDEN ARBETA MED VÅLDSUTÖVARE?

Hur socialnämnden bör fullgöra sin uppgift att verka för att den som utsätter eller har utsatt en närstående för våld eller andra övergrepp ska ändra sitt beteende, kan variera från kommun till kommun utifrån förutsättningarna i kommunen och den enskildes behov, se prop. 2020/21:163 s. 61. Varje våldsutövare har olika förutsättningar och behov och en bedömning måste därför göras i det enskilda fallet, med utgångspunkt i bestämmelserna i lagen. 

När det är fråga om individuellt anpassade insatser krävs på sedvanligt sätt också att en behovsprövning görs i det enskilda fallet i enlighet med 4 kap. 1 eller 2 § SoL. Socialnämnden har ett ansvar för att ta ett helhetsgrepp och se till att en familj där våld förekommer får den hjälp och det stöd som respektive person i familjen behöver, se 9 § SOSFS 2014:4 och prop. 2006/07:38 s. 25. Mot den bakgrunden anser lagstiftaren att socialnämnden även bör ha ett större fokus än idag på att personer, som utsätter eller har utsatt närstående för våld, ges insatser som syftar till att förändra deras beteende och förhindra att de fortsätter att utsätta sina närstående för våld, se prop. 2020/21:163 s. 18. 

Exempel på hur socialnämnden kan verka för att personer som utsätter närstående för våld ska upphöra med våldet är bland annat påverkans- och behandlingsarbete, stödjande samtal och information om våld. När det utöver våldsamma tendenser finns problem med till exempel missbruk eller psykisk ohälsa, kan det finnas behov av insatser från aktörer utanför socialtjänsten, exempelvis hälso- och sjukvården, som allmän rådgivning eller kontakt med en psykiatrisk mottagning inom ramen för samverkan, se prop. 2020/21:163 s. 20.

ALLMÄNNA RÅD OM INSATSER TILL VÅLDSUTÖVARE

Sedan tidigare finns reglerat i Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2014:4) Våld i nära relation att socialnämnden med utgångspunkt i barnets behov bör kunna erbjuda insatser enligt 4 kap. 1 § SoL, dels till våldsutövande föräldrar, dels till andra våldsutövande vuxna som bor tillsammans med barnet. Insatserna bör syfta till att våldet upphör och att våldsutövaren får en ökad förståelse för hur våld påverkar barn. De bör genomföras med hänsyn till barnets behov av trygghet och säkerhet. 

Nämnden bör alltså numera i och med den nya regleringen i 5 kap. 11 a § SoL, utöver vad som anges i stycket ovan, kunna erbjuda våldsutövare insatser som syftar till att de förändrar sitt beteende och upphör med att utöva våld. Insatserna bör genomföras med hänsyn till behovet av trygghet och säkerhet hos våldsutsatta och barn som bevittnat våld.

Socialstyrelsen har också på uppdrag av regeringen tagit fram metoder för socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens behandlingsarbete med våldsutövare i nära relationer. Socialstyrelsen har identifierat metoder med visst vetenskapligt stöd för att förebygga återfall i våld, se Socialstyrelsens rapport, Behandlingsmetoder för personer som utövar våld i nära relationer, 2020.

ARBETET MÅSTE UTGÅ FRÅN DE VÅLDSUTSATTAS BEHOV AV SÄKERHET

Arbete med våldsutövare måste alltid utgå från de våldsutsattas behov av säkerhet. Att beakta säkerheten för den som utsätts eller har utsatts för våld eller andra övergrepp och dennes närstående kan exempelvis, enligt prop. 2020/21:163 s. 62, handla om riskbedömningar i samband med beslut om insatser till den som utsätter närstående för våld eller om information till den våldsutsatta.

Även när syftet är stödjande och förebyggande, måste dock utgångspunkten alltid vara att handlingar som utgör kriminella gärningar ska lagföras. Socialnämnden har därför numera en möjlighet att under vissa förutsättningar bryta sekretessen enligt 10 kap. 18 c § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, och informera Polismyndigheten om uppgifter som rör den enskilde (våldsutövaren) eller närstående (våldsutsatt). Insatser på detta område måste dock utgå från de våldsutsattas behov av skydd och stöd. Det överordnade målet är och förblir att våldet mot dem ska upphöra. 

Regleringen om socialnämndens arbete med våldsutövare är könsneutral, men faktum visar att män i högre grad utsätter kvinnor för våld. Det återfallsförebyggande arbetet för män som utsätter närstående för våld utgör därför en viktig del av samhällets samlade insatser för att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer och hedersrelaterat våld och förtryck ska upphöra enligt regeringen. Regeringen har antagit en nationell strategi för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor, se kap. 5 i Skr. 2016/17:10.

SAMORDNAD INDIVIDUELL PLAN – ETT VIKTIGT ARBETSVERKTYG

En samordnad individuell plan kan vara ett verktyg i socialnämndens arbete med våldsutövare och våld mot närstående. Personer som utsätter närstående för våld kan i många fall ha behov av strukturerade, samordnade insatser, och då kan en samordnad individuell plan (SIP) behöva upprättas. Läs mer om SIP i JP Infonets analys Samordnad individuell plan: vård och omsorg i samverkan.

Som regelverket ser ut i dag är det dock endast socialtjänsten och hälso- och sjukvården som har rätt och skyldighet att ta initiativ till att upprätta en SIP, se 16 kap. 4 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och 2 kap. 7 § SoL. SIP skulle kunna vara ett mycket användbart verktyg för samordnade insatser för såväl våldsutsatta som våldsutövare. Arbetet med SIP behöver därför enligt lagstiftaren utvecklas. I utredningen SOU 2018:37 Att bryta ett våldsamt beteende – återfallsförebyggande insatser för män som utsätter närstående för våld, som gäller införandet av den nya regleringen om socialnämndens ansvar för arbetet med våldsutövare, föreslås därför att även Kriminalvården ska ha rätt och skyldighet att initiera och delta i samordnade individuella planer för personer som befinner sig under straffverkställighet. För att stärka säkerheten och underlätta riskbedömningar, ser utredningen också ett behov av att införa en uttrycklig möjlighet att samordna flera planer med varandra. Utredningen föreslår därför att Polismyndigheten ska kunna underrätta socialnämnden om att det finns behov av en SIP för någon som de har kommit i kontakt med. 

Kompetens och samordning kring våldsutsatta och våldsutövare i nära relation måste lyftas och prioriteras nationellt. Arbetet med insatser till våldsutövare behöver utvecklas och samordnas på nationell nivå. Många olika aktörer behöver arbeta med dessa frågor. Ett annat av förslagen i SOU 2018:37 är därför att det måste finnas en aktör som tar på sig ett ansvar för att samordna och prioritera detta arbete. Den aktör som bör ges den rollen är enligt utredningen Socialstyrelsen, som redan i dag har ett flertal uppgifter på detta område, samt har en normgivande roll gentemot såväl socialtjänst som hälso- och sjukvård. Utredningen föreslår också att det hos Socialstyrelsen ska inrättas ett ”Centrum för samordning och kunskapsutveckling för insatser och behandling till personer som utsätter närstående för våld”. Centrum för samordning och kunskapsutveckling ska samråda och samarbeta med andra kompetenscentrum och kunskapsbärande myndigheter på området, samt med sådana aktörer som Sveriges kommuner och regioner (SKR) och relevanta civilsamhällesorganisationer. 

Oavsett utredningens förslag kan det för kommuner finnas stora fördelar i att se över sina rutiner för SIP och samverkan med andra myndigheter, med anledning av det nya utökade ansvaret även för våldsutövare.

I det åtgärdspaket som regeringen presenterade den 16 juni 2021 intensifieras arbetet mot mäns våld mot kvinnor. Vissa av punkterna i åtgärdsprogrammet tar särskilt sikte på förbättrad kunskap och metodutveckling. Det gäller exempelvis åtgärd nr 14, som visserligen inte tillskapar något nytt Centrum för samordning, men ger Socialstyrelsen ett ramuppdrag avseende kompetens och metodutveckling inom socialtjänst och hälso- och sjukvård, samt åtgärder för att komma tillrätta med brister inom socialtjänsten avseende olikheter i tillämpningen.

TILLFÄLLIGT BOENDE ÄVEN FÖR VÅLDSUTÖVARE

Personer som har utsatt närstående för våld och som bor tillsammans med de våldsutsatta bör hänvisas till tillfälligt boende av kommunerna i de fall det är lämpligt med hänsyn till säkerheten för de våldsutsatta och andra omständigheter, se SOU 2018:37 s. 175 ff. I takt med att arbetet med insatser och behandling för våldsutövare blir mer etablerat, kan även arbetet med att hänvisa våldsutövare till annat boende komma att utvecklas. Som lagstiftningen ser ut i dag bygger en sådan lösning dock i första hand på frivillighet från våldsutövarens sida, vilket i många fall medför att någon flytt inte kommer till stånd. Dessutom måste det alltid ske en noggrann riskbedömning för att avgöra om det kan vara en lämplig lösning att flytta på våldsutövaren, med hänsyn till de våldsutsattas säkerhet och andra relevanta omständigheter som har med de våldsutsattas och barnens behov att göra. I de fall där våldsutövaren riskerar att söka upp och utsätta de våldsutsatta för ytterligare våld eller hot, kan det vara nödvändigt för dessa personer att exempelvis vistas i skyddat boende under en period, oavsett om den våldsutövande parten bor kvar i hemmet eller inte. 

Som en konsekvens av detta tar regeringen i sitt åtgärdsprogram även upp behovet av att våldsutsatta kvinnor inte ska behöva gå från en vistelse i skyddat boende tillbaka till gärningsmännen för att de saknar en varaktig bostad, se åtgärd nr 12. Kommunernas skyldigheter behöver förtydligas och möjligheten att ge förtur till bostad för våldsutsatta och deras barn bör säkerställas. Kommunernas insatser för att hjälpa våldsutsatta personer med eller utan barn att ordna stadigvarande boende efter vistelse i skyddat boende eller annat tillfälligt boende ska kartläggas. Regeringen har därför gett i uppdrag åt länsstyrelserna att kartlägga kommunernas insatser för att hjälpa våldsutsatta personer med eller utan barn att ordna stadigvarande boende efter vistelse i skyddat boende eller annat tillfälligt boende, se regeringsbeslut 2021-06-03 dnr A2021/01299.

MÖJLIGHET ATT MEDDELA FÖRESKRIFTER OM VÅLDSUTÖVARE OCH ÖVERSYN AV FÖRESKRIFTERNA OM VÅLD I NÄRA RELATION 

Ett nytt tillägg har från den 1 augusti 2021 även införts i 16 kap. 10 § 5 punkten SoL avseende personkretsen i den nya regleringen i 5 kap. 11 a § SoL, det vill säga att våldsutövare numera omfattas.

Paragrafen innehåller bemyndiganden till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter inom socialtjänsten till skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa i verksamheter som avser de som utsätter eller har utsatt närstående för våld eller andra övergrepp. 

Socialstyrelsen gör för närvarande en fördjupad uppföljning av vissa bestämmelser och allmänna råd i SOSFS 2014:4 Våld i nära relationer. Målet är att identifiera och analysera eventuella behov av ändringar SOSFS 2014:4 för att säkerställa att de uppfyller kraven på att vara aktuella och ändamålsenliga. Det återstår alltså att se om Socialstyrelsen uppdaterar sina nuvarande föreskrifter SOSFS 2014:4 Våld i nära relationer med nya föreskrifter och allmänna råd kring socialnämndernas arbete med våldsutövare eller om helt nya föreskrifter beslutas. Någon tidplan för den fördjupade uppföljningen finns inte.

Av Linda Larsson, regionjurist i Region Skåne.
Urpsrungligen publicerad i JP Socialnet. 

Den 27 oktober föreläser Linda i ämnet på Kommunjuridikens dag. 
Läs mer och boka din plats på konferensen här. 

Publicerad 27 sep 2021