Tilldelningsbeslutet avslutar upphandlingsärendet
Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) har i ett mål från mars i år (mål nr 5734-24) klargjort hur den ser på tidpunkten för avslutandet av ett upphandlingsärende. Målet handlade om utlämnande av allmän handling och domstolen fattade beslut mot bakgrund av reglerna i tryckfrihetsförordningen. Eva Lindahl Toftegaard, universitetsadjunkt vid Mittuniversitetet, analyserar domen.
Bakgrund
Transportstyrelsen genomförde en upphandling avseende tillverkning av registreringsskyltar. Myndigheten begärde in provexemplar från anbudsgivarna och gjorde en okulärbesiktning av provskyltarna och dokumenterade därefter resultatet av besiktningen i en handling.
Efter att Transportstyrelsen fattat beslut om tilldelning begärdes vissa handlingar ut från myndigheten, bland annat den avseende besiktningen. Transportstyrelsen beslutade att inte lämna ut handlingen eftersom myndigheten bedömde att den inte utgjorde en allmän handling.
Transportstyrelsens beslut överklagades till kammarrätten som gjorde samma bedömning som myndigheten. Kammarrätten ansåg att upphandlingsärendet inte var avslutat eftersom det vid tidpunkten för beslutet pågick en överprövningsprocess. Kammarrättens dom överklagades därefter till HFD.
HFD
Domstolen konstaterade inledningsvis att var och en har rätt att ta del av allmänna handlingar förutsatt att uppgifterna inte omfattas av sekretess. En handling som tillkommit inom en myndighet och som inte expedierats anses vara upprättad när det ärende som den hänför sig till har slutbehandlats hos myndigheten. Besiktningsdokumentationen hade enligt domstolens bedömning inte expedierats.
Domstolen klargjorde också att frågan som domstolen hade att pröva var följande:
Innebär den omständigheten att en upphandling är föremål för en pågående överprövningsprocess, att upphandlingsärendet inte kan anses ha slutbehandlats i den mening som avses i 2 kap. 10 § första stycket tryckfrihetsförordningen (TF).
Bestämmelsen i TF har följande innehåll:
2 kap. 10 § första stycket TF
En handling anses ha upprättats hos en myndighet, när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende som den hänför sig till har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller färdigställts på annat sätt.
Enligt domstolen måste ett ärende anses slutbehandlat hos en myndighet när denna skiljer ärendet från sig, och detta sker i regel genom att myndigheten fattar ett slutligt beslut. Vad som därefter händer, exempelvis att beslutet överklagas och att överinstansen då kan komma att återförvisa ärendet för ny handläggning och beslut, inverkar inte på tidpunkten för när ärendet ska anses vara slutbehandlat hos myndigheten. Upphandlingsärenden ska i detta avseende inte bedömas på annat sätt.
Domstolen konstaterade därefter att när en upphandlande myndighet meddelar ett tilldelningsbeslut får det anses innebära att myndigheten skiljer ärendet ifrån sig. Ärendet är då för myndighetens del slutbehandlat. Eftersom Transportstyrelsen hade fattat ett tilldelningsbeslut var upphandlingsärendet således slutbehandlat. Den aktuella handlingen var därmed upprättad och allmän. Eftersom dokumentationen från besiktningen är en allmän handling ska den lämnas ut om det inte finns hinder på grund av sekretess.
Slutsats
Domen belyser en upphandlingssituation ur ett allmänt förvaltningsrättsligt perspektiv. Frågor om utlämnande av allmän handling och sekretess är vanligt förekommande i offentlig sektor och upphandlande myndigheter har en skyldighet att behandla en begäran om utlämnande skyndsamt. De flesta upphandlande myndigheter har en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar, inklusive aktiebolag, föreningar och stiftelser där kommuner och regioner utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Däremot omfattas inte statliga aktiebolag och stiftelser av reglerna, förutom de som särskilt anges i bilagan till lagen om offentlighet och sekretess (OSL).
Domen tar sikte på handlingar som myndigheten själv upprättar. Det är alltså inte fråga om uppgifter i anbud som regleras i 19 kap. 3 § OSL, dessa handlingar är redan upprättade av anbudsgivarna och dessutom inkomna till myndigheten vilket innebär att de är allmänna handlingar. Enligt den bestämmelsen gäller absolut sekretess för samtliga anbudshandlingar med bilagor fram till tilldelningsbeslut fattas. Därefter ska myndigheten bedöma om sekretess föreligger, för det fall uppgifter i handlingarna begärs ut.
HFD:s ställningstagande kommer kanske inte som en överraskning, utan bekräftar snarare den praxis som många upphandlande myndigheter redan tillämpar. Domstolens tolkning av reglerna i tryckfrihetsförordningen är också en viktig förutsättning för anbudsgivarnas rätt till en effektiv överprövningsprocess. Utan tillgång till dokumentationen av den genomförda upphandlingen kan det vara svårt att föra talan mot den upphandlande myndigheten.
En intressant parallell fråga till den som beskrivits ovan är hur man ska se på upphandlingsförfarandets avslutande enligt LOU. Lagen innehåller inga tydliga regler om hur ett upphandlingsförfarande avslutas, men eftersom frågan om överprövning av upphandlingen och avtalets giltighet samt krav på dokumentation av upphandlingen är reglerade i lagen, utgör frågan om upphandlingsförfarandets avslutande sällan ett praktiskt problem. Syftet med ett upphandlingsförfarande är att komma fram till ett beslut om leverantör och av det skälet skulle man kunna tänka sig att det är tilldelningsbeslutet som avslutar upphandlingsförfarandet. Å andra sidan kan, genom reglerna om överprövning, en upphandling rättas, vilket talar för att det är först vid avtalets ingående som upphandlingsförfarandet kan anses som avslutat. Enligt 20 kap. 6 § andra stycket LOU får en upphandling inte längre överprövas efter det att avtal har slutits vilket definitivt stänger upphandlingsförfarandet.
I 20 kap. 6 första stycket § LOU nämns frågan om upphandlingens avslutande på ett indirekt sätt. Här sägs att en domstol, i samband med en överprövning av en upphandling, har rätt att besluta att upphandlingen ska göras om, eller att den får avslutas först sedan rättelse gjorts. Formuleringen synes motstridig eftersom den hänför sig både till att göra om upphandlingen och ändra den. Om upphandlingen kan göras om torde den rimligen vara avslutad i och med tilldelningsbeslutet. Att en upphandling inte får avslutas förrän rättelse skett tyder i stället på att den faktiskt inte är avslutad. Skyldigheten att ändra upphandlingen berör inte heller enbart tilldelningsbeslutet, utan även andra delar av förfarandet, exempelvis annonseringen och utvärderingen.
Av 12 kap. 14 § LOU framgår att dokumentationen ska vara slutförd senast 30 dagar efter att myndigheten har ingått avtal eller fattat beslut om att avbryta upphandlingen. I den här kontexten synes avtalets ingående och beslutet att avbryta upphandlingen utgöra avslutet. Ett beslut att avbryta en upphandling kan emellertid, precis som ett tilldelningsbeslut, överprövas. Enligt förarbetena kan en upphandlande myndighet dock inte tvingas att genomföra en upphandling.
Sammanfattningsvis är det inte helt enkelt att utifrån LOU fastslå en exakt tidpunkt för avslutandet av ett upphandlingsförfarande. Det återstår att se om frågan kommer att förtydligas genom lagstiftning och rättspraxis.
Analys av Högsta förvaltningsdomstolen 2025-03-07, mål nr 5734-24.
Ursprungligen publicerad i JP Upphandlingsnet.
Ny praxis och lagändringar kan ha tillkommit sedan texten skrevs. De senaste uppdateringarna och hur dessa påverkat rättsområdet hittar du alltid i relevant informationstjänst.
Publicerad 23 maj 2025
Universitetsadjunkt vid Mittuniversitetet
