Nya regler för säkerhetsprövningar
Utredningen om nya regler för säkerhetsprövningar innebär inte enbart detaljförändringar i tillämpningen – de förtydligar på ett mer övergripande plan förutsättningarna för hur personalsäkerhet ska säkerställas samtidigt som nya krav tillkommer. Konsekvenserna av utredningens förslag kommer bli kännbara för samtliga verksamhetsutövare inom säkerhetsskyddsområdet – såväl myndigheter som privata aktörer. I denna analys redogör och analyserar Viktor Robertson och William Lökke från advokatfirman Kahn Pedersen för innehållet i utredningen och uppmärksammar ett antal remissinstansers synpunkter på innehållet.
Inledning
Den som bedriver säkerhetskänslig verksamhet är enligt 2 kap. 1 § säkerhetsskyddslagen skyldig att vidta åtgärder för att säkerställa ett fullgott säkerhetsskydd, däribland säkerhetsskyddsåtgärder kopplade till personalsäkerhet.
Kraven på genomförandet av säkerhetsskyddsåtgärder kopplade till personalsäkerhet innebär bland annat krav på genomförandet av säkerhetsprövningar innan en person anställs eller på annat sätt deltar i säkerhetskänslig verksamhet. Syftet med säkerhetsprövningen är att klarlägga att den prövade är lojal till de intressen som skyddas av säkerhetsskyddslagen, nämligen skyddet av Sveriges säkerhet.
En säkerhetsprövning innehåller alltid en grundutredning, och kan i vissa fall även inkludera registerkontroll med mera. Inom ramen för en grundutredning sker alltid en säkerhetsprövningsintervju, inom vilken personens lojalitet, pålitlighet och eventuella sårbarheter bedöms.
Den 20 juni 2023 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare för att se över processen för säkerhetsprövningar med syftet att genom en tydligare och mer rättssäker reglering skapa bättre förutsättningar för verksamhetsutövare att bedriva ett ändamålsenligt säkerhetsskyddsarbete. Den 10 december 2024 presenterades SOU 2024:88 (”Utredningen”). I Utredningen identifieras flera brister i befintlig reglering av personalsäkerhet. I kommande avsnitt följer en mer ingående genomgång av de regeländringar som Utredningen föreslår.
Utredningens förslag
Tydligare förväntningar på grundutredningen
Utredningen använder uttrycket ”sparsam” för att beskriva nuvarande reglering av grundutredningar. Trots vägledning från Säkerhetspolisen saknas enligt utredningen inte bara tydligt stöd för vad en grundutredning bör innefatta, det råder även osäkerhet kring hur bestämmelserna om säkerhetsprövning ska tolkas rent generellt. Utredningen anser att oklarheterna riskerar att leda till en varierad tillämpning i praktiken, vilket också påverkar rättssäkerheten negativt.
Med hänvisning till hur andra jämförbara rättsordningar – särskilt de i Norge och Finland – hanterat frågan om relevanta uppgifter för säkerhetsprövningen ser Utredningen ett behov av en mer omfattande och preciserad reglering även i Sverige. Målsättningen är att skapa ökad förutsägbarhet och rättssäkerhet vid genomförandet av säkerhetsprövningar, och därigenom ytterst bidra till ett förstärkt personalsäkerhetsskydd i Sverige.
Utredningen föreslår inledningsvis att nuvarande definition av begreppet ”grundutredning”, nämligen: ”en utredning om personliga förhållanden av betydelse för säkerhetsprövningen”, i 5 kap. 2 § säkerhetsskyddsförordningen bör överföras till säkerhetsskyddslagen.
Utredningen stannar dock inte där utan föreslår även införandet av en ny bestämmelse i säkerhetsskyddslagen i vilken det ska anges vilka personliga förhållanden som typiskt sett bör vara relevanta att utreda vid grundutredningen, nämligen:
a) brottslighet
b) samröre med kriminella, kriminella nätverk, terroristorganisationer, extremistiska rörelser eller extremister
c) ekonomiska förhållanden
d) anknytning till utlandet
e) missbruk
f) hälsotillstånd
g) samarbetsvilja, felaktig eller bristande information
h) andra i säkerhetshänseende relevanta omständigheter.
Enligt Utredningen bör omfattningen av grundutredningen anpassas i förhållande till personens deltagande och faktiska arbetsuppgifter i den säkerhetskänsliga verksamheten samt befattningens säkerhetsklassificering.
Utöver risken för att den prövade utsätts för påtryckningar eller på annat sätt oavsiktligt röjer sekretessbelagda uppgifter, bör grundutredningen dessutom även omfatta en undersökning av omständigheter som inte direkt hänför sig till en prövade själv utan även dess närståendekrets.
Förbättrad beslutsprocess med nya dokumentationskrav
Utredningen föreslår flera åtgärder för att förbättra beslutsprocessen och dokumentationen när verksamhetsutövare fattar beslut inom ramen för säkerhetsprövningar.
En ny bestämmelse föreslås som tydliggör att säkerhetsprövningen innebär en samlad bedömning av den prövades lojalitet, pålitlighet och sårbarhet. Avsikten är att ersätta sedan tidigare gällande regel om syftet med säkerhetsprövningen. Kravet som sådant innebär att även sådana omständigheter som inte direkt framkommit av grundutredningen ska kunna ligga till grund för ett slutgiltigt säkerhetsprövningsbeslut.
Att det i dagsläget saknas formella skriftlighetskrav på prövningen av om en person är lämplig att delta i säkerhetskänslig verksamhet utgör enligt Utredningen vidare en allvarlig brist, särskilt när beslutet är negativt för den prövade.
Utredningen föreslår därför införandet av en motiveringsskyldighet för sådana beslut som är till nackdel för den prövade. Motiveringsskyldigheten anknyter till viss del till de skyldigheter och undantag som redan idag gäller enligt 32 § förvaltningslagen.
Som huvudregel ska en motivering med uppgifter om vilka omständigheter som har varit avgörande för beslutfattarens ställningstagande alltså lämnas till den prövade. Samtidigt uttalar Utredningen att det inte alltid är nödvändigt att lämna ut all information för en förståelse av beslutet, och att omfattningen av skälen därför bör begränsas efter en avvägning mellan vilka omständigheter som bör redovisas i beslutet och vad som bör utelämnas av hänsyn till den enskildas personliga eller ekonomiska förhållande, rikets säkerhet eller något annat jämförbart förhållande. I särskilda fall kan även motiveringsskyldigheten helt eller delvis undantas.
Rätt att överklaga säkerhetsprövningsbeslut
Säkerhetsskyddslagen innehåller enligt 8 kap. 4 § ett relativt omfattande överklagandeförbud, vilket innebär att säkerhetsprövningsbeslut i dagsläget som regel inte kan överklagas enligt säkerhetsskyddslagen.
Det finns däremot viss möjlighet att få säkerhetsprövningsbeslutet indirekt överprövat inom ramen för en arbetstvist. Möjligheten är dock, som Utredningen själv poängterar, inte heltäckande. Utredningen föreslår därför att det nuvarande överklagandeförbudet i säkerhetsskyddslagen upphävs vad avser just säkerhetsprövningsbeslut och ersätts med ny reglering som ger arbetstagare anställda hos verksamhetsutövaren eller hos en aktör som har ett säkerhetsskyddsavtal med verksamhetsutövaren rätt att överpröva ett säkerhetsprövningsbeslut, förutsatt att säkerhetsprövningsbeslutet går den prövade emot.
För att hantera överprövningarna föreslår Utredningen att en särskild nämnd ska inrättas. Utredningen konstaterar dock att det, inom ramen för detta uppdrag, inte funnits utrymme att genomföra en fullständig analys av frågan om överprövningsinstansens närmare utformning. Däremot konstateras att en lämplig domstol eller myndighet i dagsläget saknas, och att överprövningen av säkerhetsprövningsbeslut därför bör handläggas en ny förvaltningsmyndighet.
Som stöd för sitt förslag lyfter Utredningen särskilt de processrättsliga fördelarna med en särskild överprövningsordning. Ett beslut från överprövningsinstansen kommer innebära att det prövade säkerhetsprövningsbeslutet i fråga fastställs, varpå arbetstagaren inte längre är behörig att utföra arbetsuppgifter i den säkerhetskänsliga verksamheten. Denna ordning medför att det inte längre finns behov av en separat prövning av uppsägningens giltighet inom ramen för en arbetstvist.
Remissinstansernas synpunkter på förslagen
Den 14 april 2025 löpte remisstiden ut och flertalet remissinstanser har inkommit med synpunkter på Utredningen. Nedan ges en redogörelse för ett urval av remissinstansernas synpunkter.
Flera remissinstanser understryker att det föreslagna undantaget från motiveringsskyldigheten inom ramen för säkerhetsprövningsbeslut bör hanteras restriktivt. Advokatsamfundet anför att i de fall en motivering saknas kommer den prövade de facto behöva förlita sig på myndigheter och andra arbetsgivare, utan någon egentlig möjlighet att kontrollera relevanta uppgifter eller påståenden.
Tjänstemännens centralorganisation framhåller att undantag från motiveringsskyldighet varken förekommer i vare sig brottmål som rör rikets säkerhet eller domar som gäller överklagande av säkerhetsskyddad upphandling, och ifrågasätter varför så ska vara fallet vad gäller säkerhetsprövningsbeslut. Både Advokatsamfundet och Tjänstemännens centralorganisation anser vidare att befintliga bestämmelser om sekretess kan användas för att skydda känsliga uppgifter inom ramen för överprövningar av säkerhetsprövningsbeslut, och att det därför kan ifrågasättas om det finns ett behov av att i vissa fall helt undanta motiveringsskyldigheten.
Flera remissinstanser framhåller vikten av enhetlig och gemensam praxis i frågor som rör säkerhetsprövningsbeslut, och välkomnar Utredningens förslag om en nämnd för överprövningar av dessa. Ett antal remissinstanser, däribland Arbetsgivarverket och Förvaltningsrätten i Stockholm, beklagar att Utredningen inte fullt ut analyserat det nya förslaget om en särskild nämnd och betonar att det fortsatta arbetet med att utreda detta bör ske skyndsamt.
Advokatsamfundets uppfattning är att nämndens arbete och beslut inte kommer vara offentliga, givet Utredningens förslag. Detta menar Advokatsamfundet kommer svårliggöra praxisbildning och begränsa den enskildes möjlighet att förutse vad som faktiskt krävs för en godkänd säkerhetsprövning. Advokatsamfundet föreslår som ett alternativ att nämndens beslut följer samma modell som för beslut från Advokatsamfundets egen disciplinnämnd, nämligen att överprövningsbesluten är offentliga, men anonymiserade.
Försvarsmakten och Försvarshögskolan å sin sida avstyrker förslaget i sin helhet. De betonar att rätten att överklaga ett säkerhetsprövningsbeslut är en komplex fråga och att konsekvenserna inte är tillräckligt utredda av Utredningen.
Analys av förslagen
De nya bestämmelserna som Utredningen föreslår kommer både att förtydliga hur en säkerhetsprövning ska gå till, och i viss mån vad den ska innehålla. Genom den föreslagna rätten för enskilda att kunna överklaga säkerhetsprövningsbeslut ökar även möjligheten, rent teoretiskt, att ifrågasätta varför personen ansågs olämplig att delta i säkerhetskänslig verksamhet.
Nedan följer en analys av vissa delar av Utredningens förslag.
Möjligheten att överklaga säkerhetsprövningsbeslut
Vad gäller den föreslagna möjligheten att överklaga ett beslut om att en person inte ansetts lämplig att delta i säkerhetskänslig verksamhet kan det ifrågasättas om detta kommer att leda till verklig nytta för den enskilde. Det är nämligen rimligen så att grunden för att personen är olämplig att delta i säkerhetskänslig verksamhet på något sätt är kopplad till den säkerhetskänsliga verksamheten som sådan, och att det därför är olämpligt att ange varför personen nekades.
Det kan ifrågasättas om den enskilde i en sådan situation har nytta av att kunna överklaga ett beslut, där denna överhuvudtaget aldrig får reda på skälet till varför den nekades. I vissa fall kan ett överklagande därmed komma att enbart bli en chimär, utan något egentligt syfte eller funktion.
Kraven på innehållet i en grundutredning bör vara obligatoriska
Utredningen anger att det är av intresse att det inom ramen för en säkerhetsprövning genomförs en så grundlig grundutredning som möjligt där alla relevanta omständigheter på något sätt normalt ska beröras. Samtidigt förklarar Utredningen att det är olämpligt och omöjligt att uttömmande uppräkna och rangordna de olika personliga förhållanden som ska vara av betydelse vid säkerhetsprövningen. Utredningen föreslår därför att innehållet i en grundutredning ska präglas av bör-krav, på så sätt att det inte är obligatoriskt att ta upp alla de aspekter som berörs i den föreslagna bestämmelsen om innehållet i en grundutredning.
Även om det finns ett behov av att inte uttömmande räkna upp eller rangordna de olika personliga förhållandena som ska prövas inom ramen för en grundutredning kan det enligt vår mening anses finnas ett behov av att reglera en miniminivå.
Enligt vår mening är det rimligt att ställa krav på att grundutredningen i vart fall till någon grad innehåller en utredning av om någon av de grunder som berörs i Utredningens föreslagna bestämmelse föreligger eller inte. Anledningen till detta är att det helt enkelt får anses relativt enkelt att i vart fall övergripande utreda om en person exempelvis har kopplingar till gängkriminella eller stora ekonomiska problem, istället för att helt bortse från dessa faktorer. Utredningen kan därefter fokusera på de områden som är relevanta för just den sökande, varpå fokus läggs på rätt aspekter utan att andra helt förbises. Därmed uppstår även den balans mellan möjligheten att gräva djupare i särskilt relevanta frågor samtidigt som inga frågor bortses från helt, som Utredningen får anses ha velat uppnå.
Skulle Utredningens förslag stå sig ser vi risken att även mycket översiktliga grundutredningar, som i princip inte berör några av de personliga förhållanden som anges i bestämmelsen, i praktiken kommer anses förenliga med regelverket. För vad säger att en verksamhetsutövare som valt att inte utreda omständigheter som enbart omfattas av ett bör-krav på något sätt brutit mot sina skyldigheter?
I sammanhanget kan det även ifrågasättas om nuvarande förslag ens möjliggör för tillsynsmyndigheterna att i dessa fall ålägga en verksamhetsutövare att betala en sanktionsavgift, givet att en grundutredning trots allt formellt sett genomförts?
Anknytning till kriminella bör omfattas av grundutredningen
Av den förslagna bestämmelsen i 3 kap. 12 a § säkerhetsskyddslagen framgår att grundutredningen bör omfatta frågan om ”samröre med kriminella, kriminella nätverk, terroristorganisationer, extremistiska rörelser eller extremister”.
Vi delar Utredningens bedömning att detta är en viktig faktor att beakta inom ramen för grundutredningen. Däremot ser vi ett behov av att bestämmelsen tydliggörs, och att det uttryckligen anges att även en nära anknytning ska beaktas.
Det kan nämligen inte uteslutas att en person som exempelvis har släktingar som ingår i kriminella nätverk men som denne inte har något samröre med ändå bör anses olämplig att delta i säkerhetskänslig verksamhet. Möjligheten att beakta andra former av anknytning som inte innebär ett konkret samröre är dessutom särskilt relevant mot bakgrund av att Utredningen uttryckligen anger att grundutredningen förväntas omfatta en bedömning av risken för att den prövade utsätts för påtryckningar.
Vi är visserligen medvetna om att ett av de exempel som ges av Utredningen avser samröre i form av familjeband. Eftersom lagtexten betonar just frågan om samröre, vilket får anses utgöra ett aktivt beteende, anser vi dock att det i lagtexten bör klargöras att även nära anknytning ska ingå i grundutredningen. Detta särskilt eftersom effekterna av ett negativt säkerhetsprövningsbeslut får anses mycket ingripande gentemot den enskilde, vilket innebär ett behov av tydlighet i vad som faktiskt ska beaktas inom ramen för en grundutredning.
Avslutning
Skulle Utredningens förslag genomföras innebär det ett betydande skifte inom personalsäkerhetsområdet. Flera av de nuvarande reglerna föreslås antingen omformas eller ersättas, och sammantaget rör det sig alltså om en relativt omfattande vidareutveckling av säkerhetsskydds-lagstiftningen.
Generellt sett är inställningen till förslagen positivt hos flera remissinstanser, vilka välkomnar att regelverket förtydligas och vidareutvecklas på centrala punkter. Utredningen innehåller samtidigt flera förslag som präglas av en mer principiell hållning snarare än en praktisk förankring där ett önskvärt resultat konstateras, utan att det närmare utreds hur detta konkret bör genomföras. Detta blir som mest tydligt i förslaget om att en ny nämnd för överprövning av säkerhetsprövningsbeslut bör införas, utan att Utredningen uttalar sig mer om hur detta ska ske.
Det fullständiga genomslaget av Utredningens förslag kan därför först bedömas när samtliga förslag utretts färdigt – ett arbete som förhoppningsvis sker så snart som möjligt!
Analys av SOU 2024:88.
Av: Viktor Robertson och William Lökke, Advokatfirman Kahn Pedersen.
Ursprungligen publicerad i JP Arbetsrättsnet.
Ny praxis och lagändringar kan ha tillkommit sedan texten skrevs. De senaste uppdateringarna och hur dessa påverkat rättsområdet hittar du alltid i relevant informationstjänst.
Publicerad 26 maj 2025
Advokat, Advokatfirman Kahn Pedersen
