Föreningsfriheten ska kunna begränsas för terroristorganisationer
För att lättare kunna ingripa mot terrorism föreslår regeringen en grundlagsändring i regeringsformen. Ändringen skulle öka möjligheterna att begränsa föreningsfriheten när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt eller understöder terrorism. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 2023.
FÖRENINGSFRIHETEN I REGERINGSFORMEN
Enligt 2 kap. 1 § första stycket femte punkten regeringsformen (RF) är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad föreningsfrihet. Denna definieras som en frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. Föreningsfriheten är en av de fri- och rättigheter i RF som kan begränsas genom lag. Begränsningen måste i så fall göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den (2 kap. 21 § RF).
För föreningsfriheten specifikt följer det av 2 kap. 24 § andra stycket RF dessutom att den får begränsas endast när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Enligt 2 kap. 25 § första stycket RF får även särskilda begränsningar göras genom lag i fråga om bland annat föreningsfriheten när det gäller andra än svenska medborgare här i riket.
Regeringen menar att den grundlagsskyddade föreningsfriheten i dess nuvarande form omfattar enskilda som är med i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. Regeringsformen lägger därigenom hinder i vägen för en heltäckande lagstiftning som innebär begränsningar i rätten att delta i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism.
NY GRUND FÖR ATT BEGRÄNSA FÖRENINGSFRIHETEN
Regeringen bedömer att möjligheterna att i lag begränsa föreningsfriheten när det gäller deltagande i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism bör utökas. Det föreslås därför att andra stycket i 2 kap. 24 § RF ändras på så sätt att ”sammanslutningar som ägnar sig åt eller understöder terrorism” läggs till som en av de grunder som får begränsa föreningsfriheten.
Uttrycket terrorism används i paragrafen för att beteckna brottsliga gärningar som har de typiska drag som enligt internationell och svensk rätt karakteriserar terroristbrott. Utmärkande för sådan brottslighet är att det är fråga om gärningar som allvarligt kan skada ett land eller en mellanstatlig organisation och som begås med ett terrorismsyfte. Det kan till exempel handla om ett syfte att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp eller att otillbörligen tvinga ett offentligt organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd.
För att en sammanslutning ska anses ägna sig åt terrorism i grundlagsbestämmelsens föreslagna mening är det därmed inte tillräckligt att exempelvis dess medlemmar i dess namn eller under dess ledning begår en eller flera brottsliga gärningar. Det krävs att gärningen eller gärningarna är sådana allvarliga angrepp som riktar sig mot ett land eller en mellanstatlig organisation och som begås med terrorismsyfte, alltså att de kvalificerande rekvisiten för terroristbrott är uppfyllda. Ett exempel på en sammanslutning som ägnar sig åt terrorism i grundlagens mening är en sammanslutning som utför eller försöker utföra bombattentat på en plats där det kan orsaka stor skada i syfte att injaga allvarlig fruktan i en befolkning. Däremot omfattas till exempel inte en kriminell sammanslutning som utför bombattentat i syfte att hämnas på eller vinna fördelar i förhållande till rivaliserande grupperingar, även om konsekvenserna av gärningen som sådan i ett visst fall kan vara lika allvarliga.
Med uttrycket sammanslutningar som understöder terrorism avses sammanslutningar som kan tillskrivas sådan brottslighet som knyter an till terrorism i grundlagsbestämmelsens mening och som på så sätt bedriver en verksamhet som typiskt sett bidrar till terrorism. Begreppet understöder omfattar därför som utgångspunkt sådana sammanslutningar som ägnar sig åt exempelvis finansiering av terrorism, samröre med en terroristorganisation, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning, mottagande av utbildning och resor i terrorismsyfte eller osjälvständiga former av dessa brott.
ANDRA MÖJLIGHETER SOM GRUNDLAGSÄNDRINGEN MEDFÖR
Regeringen menar att det krävs en sådan grundlagsändring som nu föreslås för att förbättra möjligheterna att kunna ingripa mot terrorism. Förslaget innebär att riksdagen får nya möjligheter att i lag inskränka föreningsfriheten för sammanslutningar som ägnar sig åt eller understöder terrorism. Ett förslag till sådan lagstiftning, som exempelvis en bredare kriminalisering av deltagande i en terroristorganisation eller någon annan form av förbud mot sådana organisationer, måste även uppfylla de begränsningsförutsättningar som anges i 2 kap. RF för att kunna genomföras. De förutsättningar som anges i 2 kap. 21 § RF, bland annat om att en begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, att den aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar, kommer då att vara av särskild betydelse för lagstiftaren.
IKRAFTTRÄDANDE
Regeringen föreslår att lagändringen ska träda i kraft den 1 januari 2023.
Av JP Infonets expert Sonya Friberg, redaktör och jurist. Urpsrungligen publicerad i JP Förvaltningsnet.
Publicerad 30 nov 2021
Redaktör, jurist
