Totalförsvarets olika faser från fredstida planering till krig
Det säkerhetspolitiska läget i Europa är det allvarligaste sedan andra världskriget och ett väpnat angrepp mot Sverige kan inte uteslutas. Det talas mycket om totalförsvar och beredskap, men vad sker vid totalförsvarets olika faser? Var regleras de olika aktörernas skyldigheter i fredstid, vid krigsfara, vid höjd beredskap respektive vid krig och vad betyder begreppen rent juridiskt egentligen? Vår expert Sonja Karlsson, doktorand vid Försvarshögskolan och Uppsala universitet, ger en introduktion till totalförsvarets olika faser från fredstida planering till krig.
Introduktion till totalförsvaret
Sverige har separata system för att juridiskt hantera fredstida kriser respektive krig och krigsfara: krisberedskapssystemet och totalförsvarssystemet. Den här genomgången handlar om det senare systemet, med fokus på de olika nivåerna av aktivering av totalförsvaret och huvuddragen av vad som förändras rättsligt på respektive nivå: gråzon, krigsfara, hemvärnsberedskap och givakt, höjd beredskap i form av skärpt och högsta beredskap och ytterst krigsförklaring och krig.
Totalförsvaret består av civil verksamhet och militär verksamhet och innefattar all verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig (1 § lagen [1992:1403] om totalförsvar och höjd beredskap, LTH). Totalförsvarsverksamhet bedrivs av kommuner, regioner och statliga myndigheter såväl som av andra aktörer som har en skyldighet att fortsätta sin verksamhet även under krig. Totalförsvarssystemet är vilande i ett planeringsstadium tills det aktiveras. Hela totalförsvaret aktiveras av att regeringen fattar beslut om höjd beredskap, att regeringen utfärdar en krigsförklaring eller att Sverige kan konstateras vara i krig. Delar av totalförsvaret kan dock välja att vidta åtgärder redan före det.
Merparten av Sveriges lagar och förordningar är desamma i fredstid som under höjd beredskap och i krig, inklusive lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) och polislagen (1984:387). Det betyder att det mesta kommer att fungera som vanligt rent juridiskt. Däremot upphör exempelvis förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordningen) att gälla om Sverige är i krig. Flera ytterligare lagar och förordningar träder å andra sidan i kraft om regeringen beslutar om högsta beredskap eller förklarar att Sverige är i krig, till exempel de så kallade fullmaktslagarna. Särskilda regler kring hur Sverige styrs under krig och krigsfara regleras i 15 kap. regeringsformen (RF).
Planeringsstadiet
Kommuner och regioner ska vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap (3 kap. 1 § lagen [2006:544] om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, LEH). De ska ha de planer som behövs för verksamheten under höjd beredskap med uppgifter om vilken verksamhet som ska bedrivas då, krigsorganisationen, personalen som ska tjänstgöra i krigsorganisationen och vad som i övrigt behövs för att kunna höja beredskapen och bedriva verksamheten under höjd beredskap (4 § förordningen [2006:637] om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, FEH). Planeringen ska avse såväl gradvisa höjningar av beredskapen som omedelbart intagande av högsta beredskap (5 § FEH).
Vad gäller statliga myndigheter ska de flesta planera för att vid höjd beredskap kunna fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt (10 § jämte 3 § förordningen [2022:524] om statliga myndigheters beredskap, beredskapsförordningen). För länsstyrelserna finns även särskilda bestämmelser i förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap och i förordningen (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser. Länsstyrelserna är dessutom beredskapsmyndigheter i två beredskapssektorer: Livsmedelsförsörjning och dricksvatten samt Räddningstjänst och skydd för civilbefolkningen (Bilaga 1 och 2 till beredskapsförordningen).
Länsstyrelserna och andra beredskapsmyndigheter ska ha god förmåga att motstå hot och risker, förebygga sårbarheter och genomföra sina uppgifter vid höjd beredskap samt ska särskilt planera, öva och utbilda personal för att vid höjd beredskap kunna övergå till krigsorganisation (20 § beredskapsförordningen). De sektorsansvariga beredskapsmyndigheterna ska leda arbetet med att samordna åtgärder inför och vid höjd beredskap och driva på arbetet inom beredskapssektorn (24 § beredskapsförordningen).
Gråzon eller skymningsläge
Har inte regeringen beslutat att Sverige är i krig eller det har skett ett väpnat angrepp mot Sverige så är det juridiskt sett fred i landet. Man talar däremot ibland om att säkerhetsläget tyder på att Sverige är i en gråzon eller att det är skymningsläge. Dessa är inga juridiska begrepp och har ingen juridisk relevans, utan används i vanligt tal för att beskriva att det finns tecken på att Sverige ligger någonstans mellan fred och krig. Det finns däremot inget som hindrar myndigheter, kommuner och andra aktörer från att höja sin egen interna beredskap när de finner det lämpligt genom att exempelvis se över planer, genomföra övningar och göra anpassningar av den löpande verksamheten för att förbereda för en krigssituation (prop. 1992/93:76 s. 42).
Krigsfara
Krigsfara är en hotdefinition och ett förhållande som möjliggör att vissa föreskrifter aktiveras. Det finns ingen rättslig definition av krigsfara eller någon lista på vad som kan utgöra krigsfara och inte, utan det är ett politiskt ställningstagande. Om regeringen bedömer att Sverige är i krigsfara visar det att regeringen bedömer att Sverige riskerar att bli utsatt för ett väpnat angrepp av främmande makt. Att Sverige är i krigsfara är ett av två förhållanden som gör att regeringen kan välja att höja landets beredskap (3 § andra stycket LTH). Det andra förhållandet framgår nedan av avsnittet ”Höjd beredskap”.
Vid krigsfara aktiveras ett antal av bestämmelserna i 15 kap. RF. Riksdagen ska exempelvis kallas till sammanträde (15 kap. 1 § RF), krigsdelegationen kan träda i riksdagens ställe (15 kap. 2 § RF) och regeringen kan meddela vissa föreskrifter som annars ska meddelas genom lag (15 kap. 6 § RF).
Då det rör sig om en åtgärd från regeringens sida kan en bedömning av att Sverige är i krigsfara bli föremål för granskning enligt bestämmelser i RF. Regeringen fattar beslutet under konstitutionellt ansvar och bedömningen kan därmed granskas i efterhand genom konstitutionsutskottets granskning, misstroendeförklaringsinstitutet och frågeinstitutet (SOU 2005:104 s. 57).
Hemvärnsberedskap och givakt
Efter särskilt beslut av regeringen ska hemvärnet inta hemvärnsberedskap (7 § hemvärnsförordningen [1997:146]). Hemvärnberedskap kan därmed beordras även utan att Sveriges beredskap höjs i övrigt och är som namnet antyder riktat mot just hemvärnet. Beslutet innebär att den som är frivillig i hemvärnet är skyldig att tjänstgöra enligt sitt avtal och inte längre har möjlighet att säga upp det (5 § hemvärnsförordningen).
Försvarsmakten har möjlighet att vidta vissa åtgärder redan innan regeringen har fattat beslut om hemvärnsberedskap eller höjd beredskap. Så länge Försvarsmakten hos regeringen har gjort en framställning om hemvärnsberedskap och bedömer att landets försvar eller säkerhet kräver att hemvärnet tas i anspråk omedelbart, får Försvarsmakten på eget bevåg besluta om hemvärnsberedskap för tiden fram till att regeringen har fattat beslut i frågan (7 § hemvärnsförordningen).
Överbefälhavaren (ÖB) har möjlighet att inom sitt eget mandat besluta om så kallad ÖB Aktivering, vilket kan ske i tre nivåer. Den skarpaste beredskapsnivån som ÖB kan besluta om innan regeringen har fattat beslut om höjd beredskap är Givakt, vilket kan beordras som en förberedelse inför regeringens beslut om att höja beredskapen och syftar till att göra krigsförbanden redo och förbereda för en snabb mobilisering. Givakt innebär även att hemvärnssoldater automatiskt kallas in till hemvärnsberedskap (Svensk soldat och sjöman, Försvarsmakten, SV SOLD 2023, version 10.1, Elanders Sverige AB 2023, s. 164–165).
Höjd beredskap
Regeringen kan höja beredskapen i Sverige om landet är i krigsfara eller om det råder ”sådana utomordentliga förhållanden” som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara (3 § andra stycket LTH). Motsvarande formulering i regeringsformen är ”sådana extraordinära förhållanden” (jfr 15 kap. 6 § RF). Begreppen är tänkta att vara synonymer och skillnaden är endast språklig (prop. 2009/10:80 s. 298). Det finns ingen lista över vilken slags situation som måste ha inträffat för att regeringen ska kunna fatta beslut om höjd beredskap, utan regeringen har fått stor handlingsfrihet mot bakgrund av att det kan handla om mycket speciella situationer som man inte anses kunna förutse (prop. 1992/93:76 s. 41).
Syftet med att höja beredskapen är att stärka Sveriges försvarsförmåga. Regeringen kan begränsa beslutet om höjd beredskap till att bara avse en viss del av landet eller en viss verksamhet (4 § LTH). Detta kan användas om det är tydligt att bara en viss del av landet är i omedelbar fara eller om en särskild verksamhet är särskilt utsatt. Om stora flyktingströmmar på grund av krig i vårt närområde anländer till en specifik del av Sverige kan exempelvis beredskapen höjas endast i den delen av landet. Det är viktigt att komma ihåg att beredskapen inte kan höjas enbart för att underlätta i fredstida kriser – till exempel kan regeringen inte höja beredskapen för sjukvården i Sverige under en pandemi om det inte finns något hot mot Sverige som är kopplat till krig eller krigsfara. Det är också viktigt att beredskapen endast är förhöjd när det behövs. När förhållandena som föranlett att beredskapen har höjts har upphört ska regeringen besluta att höjd beredskap inte längre ska gälla (5 § LTH).
Beslut om höjd beredskap ska kungöras och tillkännages sedan genom radio och TV (6 § LTH jämte 9 § förordningen [2015:1053] om totalförsvar och höjd beredskap, FTH).
Ett beslut om höjd beredskap innebär att kommuner, regioner och de enskilda organisationer och företag som är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att under de rådande förhållandena kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret (7 § LTH). I 2 § FTH listas regleringar som har bestämmelser om vilka åtgärder som kommuner och regioner ska vidta vid höjd beredskap samt vilka regleringar som innehåller de uppgifter som statliga myndigheter under regeringen har inför och vid höjd beredskap.
Skillnaden på skärpt respektive högsta beredskap
Höjd beredskap inte är en beredskapsgrad, utan är samlingsnamnet för de två beredskapsgraderna skärpt beredskap och högsta beredskap.
Skärpt beredskap, som är den lägre beredskapsgraden, innebär att samhället ska börja ställa om med utgångspunkt i totalförsvarets behov. Krisberedskapssystemet är fortfarande igång parallellt med totalförsvarssystemet och flera aktörer ska försöka upprätthålla sin ordinarie verksamhet så gott som möjligt under omständigheterna. Vid skärpt beredskap är det möjligt att övergå till krigsorganisation, men det är inte generellt ett krav att göra det. Behovet av krigsorganisering är olika för olika aktörer i samhället. Det är inte aktuellt att besluta om skärpt beredskap om det är krig i Sverige, utan då är det automatiskt högsta beredskap som gäller (3 § första stycket LTH). Vad som gäller vid skärpt beredskap får ofta tolkas ut utifrån vad som händer juridiskt vid höjd beredskap i förhållande till vad som händer vid högsta beredskap.
Högsta beredskap är den högre av de två beredskapsgraderna. Är Sverige i krig råder automatiskt högsta beredskap (3 § första stycket LTH). Vid högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas (se 1 § andra stycket LTH). Det innebär att totalförsvarsbegreppet vidgas till att omfatta alla åtgärder som behövs för att ställa om samhället (prop. 1996/97:4 s. 328). Det här innebär inte att all verksamhet blir totalförsvarsverksamhet, utan att alla resurser ska gå till totalförsvarsviktig verksamhet eftersom endast totalförsvarsviktig verksamhet ska bedrivas. Vid högsta beredskap ska kommuner och regioner övergå till krigsorganisation (12 § FTH). Under högsta beredskap hanteras alla former av samhällsstörningar inom ramen för totalförsvarssystemet, vilket innebär att krisberedskapssystemet blir vilande. LSO gäller fortfarande, men det finns särskilda regler i 8 kap. LSO om räddningstjänst under höjd beredskap.
Även om den rättsliga skillnaden mellan skärpt och högsta beredskap inte tycks vara så stor, så innebär regeringens val av beredskapsgrad stora skillnader för samhället i stort. Vid skärpt beredskap är tanken att det mesta ska fungera som vanligt, medan högsta beredskap innebär att många resurser i samhället ska riktas om och mycket verksamhet helt ska sluta bedrivas. Regeringen måste i sitt val av beredskapsgrad väga behovet av verktyg för att trygga Sveriges försvarsförmåga och behovet av att ha ett samhälle som fungerar så normalt som möjligt.
Beredskapslarm
Om det råder högsta beredskap i hela landet kan regeringen tillkänna det genom beredskapslarm, som ges på anläggningar för utomhusalarmering (6 § LTH jämte 9 och 10 §§ FTH). Systemet för utomhusvarning Viktigt Meddelande, populärt kallat för Hesa Fredrik, testas kl. 15.00 den första helgfria måndagen i mars, juni, september och december. När systemet tillkännager beredskapslarm hörs en signal i 30 sekunder vilket följs av en paus på 15 sekunder. Larmet upprepas under fem minuters tid (Myndigheten för civilt försvars webbsida, Utomhusvarning – Hesa Fredrik, 2026-02-27, hämtat 2026-03-11).
Beredskapslarm är inte en egen beredskapsgrad, utan endast ett sätt att meddela att det råder högsta beredskap i hela landet. Beredskapslarm innebär därmed inte heller att det är krig. Regeringen har dock möjlighet att först utfärda en krigsförklaring och sedan gå ut med beredskapslarm. Man kan se beredskapslarmet som ett nödsnöre som regeringen kan dra i för att nå ut med information snabbt och för att direkt kunna använda alla de verktyg som ett beslut om högsta beredskap för med sig.
Vid beredskapslarm tillämpas omedelbart samtliga de så kallade fullmaktslagar som listas i 13 § FTH och länsstyrelsernas uppgifter förändras till viss del (13 § FTH). Kommuner och regioner samt de trossamfund, andra enskilda organisationer och näringsidkare som är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig ska övergå till krigsorganisation (12 § FTH). Beredskapslarm innebär också att det råder allmän tjänsteplikt i hela landet (14 § FTH jämte 6 kap. 1 § lagen [1994:1809] om totalförsvarsplikt).
Beredskapslarm betyder även att den som är krigsplacerad omedelbart måste inställa sig till tjänstgöring enligt sin krigsplaceringsorder eller motsvarande handling samt att egendom som tagits ut i fredstid omedelbart ska tillhandahållas (15 § FTH). De som är krigsplacerade och de som äger eller innehar egendom som har blivit uttagen ska ha blivit underrättade om det i förväg (4 kap. 9 § förordningen [1995:238] om totalförsvarsplikt respektive 7 § förordning [1992:391] om uttagning av egendom för totalförsvarets behov).
Krig
Regeringen kan genom en krigsförklaring förklara att Sverige är i krig, men får inte förklara att Sverige är i krig utan riksdagens medgivande om inte Sverige har utsatts för ett väpnat angrepp (15 kap. 14 § RF). En krigsförklaring från regeringen innebär att det automatiskt råder högsta beredskap i hela landet. Även detta beslut fattas under konstitutionellt ansvar och kan granskas i efterhand på samma sätt som regeringens bedömning om krigsfara, vilket framgår ovan av avsnittet ”Krigsfara”.
Krigsförklaringen är en politisk bedömning av administrativ karaktär. Beslutet gäller internt för Sverige och det krävs inte att regeringen förklarar vilken eller vilka stater som Sverige är i krig med, även om det internationella samfundet troligtvis kommer vilja ha en förklaring av vad som pågår. Upplägget möjliggör för regeringen att gå ut med en krigsförklaring direkt när ett väpnat angrepp har skett och först därefter påbörja arbetet med att utreda vad som egentligen har skett och vem eller vilka som har angripit Sverige.
Om en del av Sverige skulle ockuperas är riket i krig, även om det bara rör sig om en avgränsad del. Det behövs därför inte någon officiell krigsförklaring för att Sverige ska vara i krig (jfr 3 § LTH). Troligen kommer regeringen att tillkännage att Sverige är i krig, men bestämmelsen finns där som en yttersta garanti och innebär att en myndighet eller kommun som kan konstatera att Sverige befinner sig i krig ska handla som om det har fattats beslut om högsta beredskap (prop. 1992/93:76 s. 46).
Är det krig så börjar 15 kap. RF att gälla, vilket innebär att Sverige kan styras på andra sätt. Riksdagen ska kallas till sammanträde (15 kap. 1 § RF) och krigsdelegationen kan träda i riksdagens ställe (15 kap. 2 § RF). Om regeringen inte kan fullgöra sina uppgifter på grund av kriget kan riksdagen besluta om bildande av regering och om regeringens arbetsformer (15 kap. 4 § RF). Varken riksdagen eller regeringen får fatta beslut på ockuperat område (15 kap. 9 § första stycket RF). Offentliga organ på ockuperat område ska handla på det sätt som bäst gagnar försvarsansträngningarna och motståndsverksamheten samt civilbefolkningens skydd och svenska intressen i övrigt, men får aldrig meddela ett beslut eller vidta en åtgärd som i strid mot folkrättens regler ålägger någon medborgare att lämna ockupationsmakten bistånd (15 kap. 9 § andra stycket RF). Bestämmelsen är till för att svenska myndigheter inte ska hjälpa en ockupationsmakt mer än vad folkrätten kräver.
Avslutning
Kommuner, regioner, statliga myndigheter och andra aktörer som är skyldiga att fortsätta sin verksamhet under krig har olika krav på sig beroende på beredskapsgraden i Sverige. Däremot förväntas alla aktörer redan i ett normalläge förbereda sig på att kunna upprätthålla totalförsvarsviktig verksamhet även under krig. Det är därför viktigt att alla aktörer i totalförsvaret ser över sin verksamhet, planerar för vilka delar av verksamheten som ska upprätthållas vid respektive beredskapsgrad samt säkerställer att verksamheten kan uppfylla de krav som ställs på den om det skulle bli krig i Sverige. Som ett sista medskick väljer jag därför att citera ministern för civilt försvar: ”Ingen har mandat att vila på stället i väntan på andra. Alla har mandat [att] planera, öva och vidta åtgärder som höjer uthålligheten inom sitt ansvarsområde. Underlåtenhet att agera är inte tillåtet modus operandi.” (Regeringens webbplats, Anförande av minister för civilt försvar Carl-Oskar Bohlin vid Folk och Försvars Rikskonferens 2024, 2024-01-07, hämtat 2026-03-08).
Ursprungligen publicerad i JP Förvaltningsnet.
Ny praxis och lagändringar kan ha tillkommit sedan texten skrevs. De senaste uppdateringarna och hur dessa påverkat rättsområdet hittar du alltid i relevant informationstjänst.
Kurstips:
Totalförsvarsjuridik i praktiken
Denna översiktskurs går igenom gällande lagstiftning och vilka krav olika aktörer konkret behöver uppfylla. Vi behandlar hur det svenska totalförsvaret är organiserat och ger exempel på vilka planeringsåtgärder som ska genomföras. Fokus kommer att vara på planerings- och förberedelsearbetet men vi berör också hur verksamheten är tänkt att bedrivas i höjd beredskap.
Läs mer om kursen och anmäl dig här >
Publicerad 22 maj 2026
Sonja Karlsson
Doktorand i offentlig rätt vid Försvarshögskolan och Uppsala universitet
