Leverantör av registreringsskyltar utesluts inte trots sanktionsinvändningar och onormalt lågt anbud
Ett bolag som inte fick tilldelning överklagade Transportstyrelsens beslut i en upphandling om tillverkning av registreringsskyltar. Kammarrätten bedömer att det vinnande anbudet från ett tyskt bolag varken omfattas av EU-sanktioner mot Ryssland, brister i obligatoriska krav eller utgör ett onormalt lågt anbud trots en prisskillnad på 41 procent.
Bakgrund
Transportstyrelsen genomförde en upphandling avseende tillverkning av registreringsskyltar enligt lag (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU) med tilldelningsgrunden det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet utifrån lägsta pris. Anbudet från ett bolag antogs. Klagande anbudslämnare ansökte om överprövning. I första hand yrkade klagande att förvaltningsrätten skulle besluta om rättelse genom att bolaget uteslöts, att en ny anbudsutvärdering skulle göras utan beaktande av anbudet eller att ny anbudsutvärdering skulle göras där Transportstyrelsen skulle begära att bolaget förklarade sitt onormalt låga anbud. I andra hand yrkade klagandebolaget att förvaltningsrätten skulle besluta att upphandlingen skulle göras om.
Bakgrunden till ansökan om överprövning vilade på flera grunder.
Utformningen av upphandlingsdokumenten
Upphandlingsdokumenten ansågs vara otydliga. Dokumenten hade 167 frågor och Transportstyrelsen genomförde stora förändringar genom frågor och svar. Klagandebolaget menade att detta utgjorde en risk för att en utländsk anbudsgivare inte hade kunnat ta till sig alla krav och att missförstånd hade lett till att bolaget lämnat ett onormalt lågt pris. Transportstyrelsen gjorde också stora ändringar av minimikraven och tilldelningskriterierna och klagandebolaget menade bland annat att Transportstyrelsen bröt mot LOU genom att ändra tilldelningsgrunden från bästa förhållandet mellan pris och kvalitet till lägsta pris.
Därutöver borde Transportstyrelsen ha kontrollerat registreringsskyltarnas kvalitet innan avtal ingicks. Enligt avtalet hade de bara rätt till slumpvisa tester under avtalstiden, vilket det klagande bolaget ansåg stred mot transparens- och likabehandlingsprinciperna.
Uteslutningsgrunder
Klagandebolaget menade att den vinnande anbudsgivaren borde ha uteslutits för att denne omfattades av EU:s förordningar om sanktioner med anledning av anfallskriget i Ukraina (EU 2022/576 och EU 269/2014). Bolaget ansågs etablerat i Ryssland genom ekonomiska intressen och samägande med ryska bolag och sanktionerade personer. Bland annat hade det ryska agerandet under invasionen lett till intäkter i ett av koncernbolagen i vilket det vinnande bolaget ägde 55 procent och resterade del ägdes till 45 procent av en rysk person på sanktionslistan. Intäkterna i det företaget härstammade bland annat från tillverkning av registreringsskyltar för ukrainska bilar som under invasionen tvingades omregistreras till ryska registreringsskyltar i de ockuperade områdena. Det framhölls även att holdingbolaget i samma koncern hade dömts till böter för överträdelse av konkurrenslagstiftning. Klagandebolaget menade därför att det fanns grund för uteslutning enligt 13 kap. 3 § 8 a LOU och framhöll generaladvokatens förslag till avgörande i EU-domstolens mål nr C-313/24, Opera Laboratori Fiorentini SpA, som klargjorde att tillämpning av sanktionsförordningen skulle ske mot bakgrund av dess ändamålsenliga verkan och att artikel 5 k i förordningen ska ges en vid tolkning.
Obligatoriska krav
Vidare ansåg klagandebolaget att anbudet inte uppfyllde obligatoriska krav, inklusive referensuppdrag, kontinuitets- och etableringsplaner samt provskyltar. De pekade på brister och ifrågasatte produktionskapaciteten, samt bristande dokumentation enligt 12 kap. 14 § LOU, vilket stred mot principerna om likabehandling och transparens.
Onormalt låga anbud
Klagandebolaget anförde slutligen att Transportstyrelsen rätteligen borde ha begärt en förklaring av den vinnande anbudslämnarens onormalt låga anbud där det förelåg en skillnad på 41 procent i pris/skylt mellan de två anbuden i upphandlingen och med priser som inte täckte kostnader för etablering och ROI (Return of Investment). De menade att Transportstyrelsen borde ha reagerat på det låga priset då kostnaderna för nyetablering i Sverige och tillverkning av registreringsskyltar omöjligt kan täckas av offererat belopp. Transportstyrelsen borde ha begärt en förklaring enligt 16 kap. 7 § LOU. Myndigheten hade även en felaktig uppfattning om att den klagandes anbudspris var högt snarare än att vinnande anbud var lågt.
Kammarrättens bedömning
Frågan är om Transportstyrelsen har brutit mot någon bestämmelse i LOU och om detta medfört att klagandebolaget har lidit eller kunde komma att lida skada (20 kap. 6 § LOU).
Utformning av upphandlingsdokumenten
Kammarrätten anser inte att det har framkommit skäl för att göra någon annan bedömning än förvaltningsrätten gjort vad gäller utformningen av upphandlingsdokumenten eller grunder för uteslutning enligt ansökningsinbjudan. Upphandlingsdokumenten är tydliga och det strider inte mot LOU att under annonseringstiden ändra utvärderingsgrund i en annonserad upphandling. Vid väsentlig ändring ska tidsfristen för att lämna anbud förlängas (11 kap. 8 § LOU) och eftersom den förlängdes med fyra veckor är kravet uppfyllt. Uteslutning på grund av sanktioner mot Ryssland
Gällande uteslutning med anledning av sanktioner mot Ryssland konstaterar kammarrätten inledningsvis att utgångspunkten vid ett offentligt upphandlingsförfarande är att alla intresserade ekonomiska aktörer inom EU har rätt att delta på lika villkor (se bland annat EU-domstolens avgörande i mål C-513/99, Concordia Bus Finland). Regler om uteslutning från en offentlig upphandling med stöd av annan EU-rättslig reglering utgör dock undantag från denna huvudregel och bör tillämpas strikt enligt sin ordalydelse. Domstolen bedömer därför att sanktionsförordningarna inte kan utsträckas till att gälla för sådana bolag som klagandebolaget hävdat omfattas av regleringen. Kammarrätten bedömer även att det inte har framkommit tillräckliga omständigheter för att anse att vinnande anbudslämnare var etablerat i Ryssland och att det saknas grund för ingripande.
Obligatoriska krav
Klagandebolaget har begärt att kammarrätten inom ramen för sin utredningsskyldighet ska hämta in det vinnande bolagets ansökan och anbud och de provskyltar som lämnats in för okulärbesiktning i upphandlingen. Kammarrätten har i tidigare beslut avslagit det yrkandet och gör ingen annan bedömning i den frågan. Kammarrätten delar även förvaltningsrättens bedömning avseende krav på referensuppdrag, kontinuitets- och etableringsplan. Vad gäller provskyltarna är inte annat visat än att vinnande bolag har lämnat in begärda skyltar, att Transportstyrelsen har okulärbesiktat dessa samt att de har dokumenterats på ett tillräckligt sätt i enlighet med upphandlingsdokumenten.
Onormalt lågt anbud
Beträffande det onormalt låga anbudet bedömer kammarrätten att Transportstyrelsen inte var skyldigt att inleda kontradiktoriskt förfarande enligt 16 kap. 7 § LOU och konstaterar att den upphandlande myndigheten har stort bedömningsutrymme att avgöra om ett anbud är onormalt lågt (HFD 2016 ref. 3; prop. 2015/16:195). Klagandebolaget bär bevisbördan för att göra sannolikt att priset förefaller onormalt lågt vilket är ett krav som varierar med omständigheterna som prisjämförelser, marknadssituation och historiska nivåer. Domstolen uttalar att på en marknad med få kontrakt och enstaka leverantörer kan det vara svårare att dra slutsatser men att inget konkret underlag tyder på att det vinnande bolaget inte kan fullgöra kontraktet till offererat pris eller vägra leverans. Kammarrätten menar att Transportstyrelsen haft fog för sin bedömning att priset är marknadsmässigt och i och med det föreligger ingen skyldighet att begära en förklaring.
Slutsats
Sammanfattningsvis anser kammarrätten att det saknas skäl för ingripande i upphandlingen. Överklagandet ska därför avslås.
Referat av Kammarrätten i Jönköping 2025-10-14 mål nr 3413-24.
Ursprungligen publicerad i JP Upphandlingsnet.
Ny praxis och lagändringar kan ha tillkommit sedan texten skrevs. De senaste uppdateringarna och hur dessa påverkat rättsområdet hittar du alltid i relevant informationstjänst.
Publicerad 26 nov 2025
Jurist, redaktör
