Det rättsliga (o)värdet av ett vetenskapligt (o)grundat referensvärde
Kammarrätten i Sundsvall fastställer Förvaltningsrätten i Luleås beslut att stoppa årets licensjakt på varg i berörda län. Domstolen finner att länsstyrelserna inte kunnat uppfylla sin bevisbörda och visa att den planerade jakten inte skulle försvåra upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus för den svenska vargstammen. I denna analys ges en kortfattad bakgrund till domarna, följt av en redogörelse för begreppet gynnsam bevarandestatus samt en genomgång av Förvaltningsrättens och Kammarrättens domskäl och domslut.
Bakgrund
Referensvärde som politisk ambition
I propositionen En hållbar rovdjurspolitik (prop. 2012/13:191) angavs att referensvärdet för varg bör ligga inom intervallet 170–270 individer, vilket avser det lägsta antal individer som krävs för att långsiktigt säkerställa att arten bibehåller en gynnsam bevarandestatus (GYBS) inom sitt naturliga utbredningsområde, ett krav som ytterst följer av rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet). Naturvårdsverket fick därför år 2015 i uppdrag från regeringen att utreda GYBS för varg (M2015/1573/Nm). Myndighetens slutsats var att det behövs minst 300 vargar i Sverige, samt att minst en ny immigrant från Finland eller Ryssland ska reproducera sig med de skandinaviska vargarna under naturliga förhållanden varje 5-årsperiod, för att vargen i Sverige ska kunna anses ha en GYBS.
Frågan om referensvärdet för varg aktualiserades emellertid på nytt, främst mot bakgrund av socioekonomiska skäl, och i juli 2023 gav därför regeringen Naturvårdsverket i uppdrag att redovisa under vilka förutsättningar referensvärdet för varg skulle kunna ligga i den nedre delen av intervallet 170–270 individer. Året därpå, i juni månad, presenterade Naturvårdsverket sin slutredovisning (NV-05942-22), i vilken man gjorde bedömningen att vargens referensvärde skulle kunna vara inom det önskade intervallet om 170–270, under förutsättning att ett antal kriterier är uppfyllda. Mot denna bakgrund fick sedan Naturvårdsverket i uppdrag, i juni 2025, att rapportera 170 vargar som nytt referensvärde för GYBS i Sveriges rapportering till EU 2025 (se artikel 17 i art- och habitatdirektivet).
Kritik och upphävande
I en skrivelse till Klimat- och näringslivsdepartementet riktade EU-kommissionen kritik mot Sveriges rapporterade referensvärde för varg. Generaldirektören för EU-kommissionens generaldirektorat för miljö framhöll bland annat att värdet inte framstod som vetenskapligt underbyggt och antydde att det borde vara minst det dubbla. Vidare påpekades att informationen är viktig för genomförandet av de åtgärder som föreskrivs i direktivet, vilket i sin tur kan påverka möjligheten att tillämpa artiklarna 14 och 16 i habitatdirektivet, inklusive beslut om jakt.
Den 15 december 2025 beslutade Förvaltningsrätten i Luleå, i mål nr 2182-25, 2186-25, 2198-25, 2203-25, 2185-25 och 2202-25 att upphäva samtliga överklagade beslut om licensjakt på varg 2026. Det huvudsakliga skälet för upphävandet var att domstolen inte funnit att länsstyrelserna uppfyllt sin bevisbörda och visat att den planerade jakten inte skulle försvåra upprätthållandet av en GYBS hos vargpopulationen i Sverige. Kammarrätten i Sundsvall har den 22 och 26 januari 2026, i mål nr 3170-25, 3136-25, 3158-25, 3134-25, 3168-25 och 3171-25 avslagit Länsstyrelsernas överklaganden och fastställt förvaltningsrättens domslut.
Vad är vargens gynnsamma bevarandestatus?
Definitionen av GYBS
Enligt art- och habitatdirektivets artikel 1 i) är en arts bevarandestatus summan av de faktorer som påverkar den berörda arten och som på lång sikt kan påverka den naturliga utbredningen och mängden hos dess populationer inom det territorium som anges i artikel 2. Bevarandestatusen anses gynnsam när uppgifter om den berörda artens populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livsmiljö, och artens naturliga utbredningsområde varken minskar eller sannolikt kommer att minska inom en överskådlig framtid, och det finns, och sannolikt kommer att fortsätta finnas, en tillräckligt stor livsmiljö för att artens populationer ska bibehållas på lång sikt.
Bedömningen av en arts bevarandestatus och hur den kan komma att påverkas av exempelvis licensjakt ska grundas på vetenskapliga uppgifter. Av försiktighetsprincipen i artikel 191.2 FEUF följer att om en bedömning av de mest tillförlitliga och tillgängliga vetenskapliga uppgifterna fortfarande ger utrymme för en viss osäkerhet om huruvida en sådan åtgärd försvårar upprätthållandet eller återställandet av en GYBS för arten i fråga får medlemsstaten inte bevilja åtgärden (jämför bland annat EU-domstolens avgöranden C-674/17, C-436/22 och C-629/23).
Miljörätten, som tvärvetenskaplig disciplin, gör sig här särskilt gällande, eftersom naturvetenskapliga uppgifter i grunden utgör underlaget för den rättsliga bedömningen. Mot denna bakgrund bör ett nationellt referensvärde endast betraktas som vägledande i den utsträckning det är vetenskapligt motiverat. Finns det motsägande, väl underbyggda vetenskapliga uppgifter bör dessa, åtminstone i teorin, beaktas i motsvarande utsträckning, även om ett referensvärde förblir ett viktigt styrmedel vid myndighetens beslutsfattande. Huruvida en art har uppnått och/eller bibehåller en GYBS är nämligen en mycket komplex fråga, beroende av flera aspekter och variabler, som i praktiken inte går att hänföra till någon exakt siffra. Referensvärden kan därför i viss utsträckning anses ha syftet att säkerställa förutsägbarhet och enhetlighet vid rättstillämpningen, snarare än att utgöra det absolut mest lämpliga värdet i varje enskilt fall.
Forskning kopplat till vargens GYBS
När det gäller arten varg (Canis lupus) finns det en relativt omfattande forskning om vilka förutsättningar som krävs för att den svenska vargstammen ska uppnå och bibehålla en GYBS.
Som nämnts ovan var detta värde tidigare satt till 300 individer, ett värde som godkändes av Högsta förvaltningsdomstolen (se HFD 2016 ref. 89), som då inte fann någon anledning att ifrågasätta det vetenskapliga underlaget som Naturvårdsverkets rapport grundade sig på. Flera forskargrupper har dock ifrågasatt slutsatserna och menat att ett referensvärde på 300 individer är för lågt, bland annat eftersom den svenska vargstammen i praktiken inte uppnår det genetiska utbyte som krävs, och eftersom EU-domstolen har klargjort att en gränsöverskridande bedömning av utbredningsområdet inte kan utsträckas till länder, såsom Ryssland, som inte är skyldiga att ge strikt skydd åt arter som är av unionsintresse (se C-674/17 och C-629/23).
Som exempel kan nämnas att det i slutrapporten från forskningsprogrammet Claws and Laws 2013–2017, finansierat av Naturvårdsverket, konstateras att uppemot 1 700 individer i Sverige skulle behövas för att säkerställa långsiktig evolutionär potential. Forskare vid Stockholms universitet har i ett räkneexempel angett att det kan krävas så många som 1 200 vargar – under förutsättning att ett genetiskt utbyte om 20–80 vargar per varggeneration (cirka fem år) kan upprätthållas – för att den svenska vargstammen ska ha tillräckligt stor genetisk variation för att uppnå en GYBS. Tidigare har även en internationell forskargrupp, knuten till SOU 2011:37 Rovdjurens bevarandestatus, rekommenderat en miniminivå om minst 700 vargar.
Mot denna bakgrund kan det framstå som anmärkningsvärt att regeringen har fastställt ett referensvärde som är lägre än det tidigare, samtidigt som tillgänglig forskning i flera sammanhang har pekat på behovet av ett högre värde. Det kan vidare noteras att de två forskare som Naturvårdsverket anlitade för att utreda konsekvenserna av ett sådant beslut offentligt har framhållit att regeringen gjort en feltolkning av deras studier. Enligt Phil Miller, en av forskarna, ska siffran 170 inte tolkas som ett referensvärde för att uppnå en GYBS. Den utgör i stället det absolut lägsta antalet vargar som Sverige behöver för att arten ska förbli genetiskt frisk, under förutsättning att ett kontinuerligt genetiskt inflöde från Finland och Ryssland tillförs den svenska vargstammen (se Kristin Karlsson, Forskare: Sänkt referensvärde hotar vargens existens, Sveriges Natur, 24 juni 2025 [hämtad 17 januari 2026]).
Förvaltningsrättens domskäl och domslut
Den övergripande frågan i målet var om länsstyrelserna visat att förutsättningarna för att besluta om licensjakt efter varg var uppfyllda, något som länsstyrelserna har bevisbördan för (se bland annat C-342/05). Förvaltningsrätten konstaterade att en av dessa förutsättningar är att jakten, enligt 23 c § jaktförordningen (1987:905), inte försvårar upprätthållandet av en GYBS hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde.
Domstolen noterade att Naturvårdsverket i mars 2025, på regeringsuppdrag, redovisade rapporten Ytterligare förvaltningsåtgärder för varg (NV-08852-24), i vilken myndigheten presenterade bedömningar om i vilken utsträckning ytterligare förvaltningsåtgärder behövs kopplat till tre olika nivåer i intervallet 170–270. Av rapporten framgår att behovet av sådana åtgärder ökar successivt vid lägre referensvärden och kopplat till respektive nivå redovisas tidsmässiga bedömningar för det praktiska genomförandet av de samlade åtgärderna, vilka beräknas ta från ett år upp till fem år. Åtgärderna avser bland annat utökad genetisk övervakning, insatser för att stärka överlevnaden hos genetiskt värdefulla individer och möjligheter till flytt av varg. Vidare framhöll Naturvårdsverket att referensvärdet för populationsstorlek måste överstiga den minsta livskraftiga populationen (MVP), som enligt tillgängligt vetenskapligt underlag uppskattas till cirka 170 vargar, samt att ett beslut om sänkt referensvärde måste hållas isär från genomförandet av en faktisk minskning av vargpopulationen, vilken först kan inledas efter att nödvändiga förvaltningsåtgärder har införts och deras effekter utvärderats i enlighet med art- och habitatdirektivet.
Domstolen konstaterade att länsstyrelserna byggt sina beslut om licensjakt på det rapporterade referensvärdet och Naturvårdsverkets rapport, men att besluten därutöver inte innehöll några mer utförliga överväganden eller bedömningar av huruvida det nya referensvärdet i sig, eller den därmed planerade stegvisa minskningen av populationen, skulle försvåra upprätthållandet av en GYBS för den svenska vargstammen. Inte heller gick det att utläsa av länsstyrelsernas beslut om – och i så fall i vilken omfattning – de förvaltningsåtgärder som Naturvårdsverket anser nödvändiga var påbörjade, pågående eller genomförda utifrån någon av Naturvårdsverkets angivna nivåer. Än mindre framgick om de har kunnat utvärderas.
Mot denna bakgrund samt med beaktande av försiktighetsprincipen, fann domstolen att länsstyrelserna inte förmått visa att den nu beslutade licensjakten, och den stegvisa sänkning av vargpopulationen som den utgör ett första steg av, inte skulle försvåra upprätthållandet av en GYBS hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde. Eftersom länsstyrelserna inte har uppfyllt sin bevisbörda avseende denna grundläggande förutsättning för licensjakt saknades skäl att pröva de resterande förutsättningarna. Överklagandena bifölls därför och länsstyrelsernas beslut upphävdes.
Kammarrätten i Sundsvall fastställer underinstansens domar
Kammarrätten i Sundsvall fastställer förvaltningsrättens beslut om att förbjuda licensjakten i de berörda länen. Domstolens resonemang skiljer sig inte i någon större utsträckning från underinstansens. Kammarrätten anser att det är uppenbart att GYBS förutsätter en klart högre nivå än den som gäller för MVP. Enligt domstolen saknas det i målen tillräcklig utredning som stödjer att man, med den nu beräknade nivån för minsta livskraftiga vargpopulation, kan fastställa en så låg population för GYBS som 270 vargar. Av denna anledning väljer domstolen att luta sig mot den praxis som HFD har etablerat avseende referensvärdet om 300 individer och anser att det i dagsläget inte finns något nytt underlag som motiverar att frångå den bedömning som då gjordes.
Avslutande kommentar
Utgången i förvaltningsrätten och kammarrätten kan knappast ses som förvånande. Domstolarna klargör att ett nationellt referensvärde måste vila på en solid vetenskaplig grund för att kunna användas som underlag för länsstyrelsens beslut, samt att det ytterst är länsstyrelsen som har bevisbördan för att visa att detta krav är uppfyllt, vilket ligger i linje med art- och habitatdirektivet samt EU-domstolens praxis. Länsstyrelsernas beslut illustrerar samtidigt riskerna med att tillämpa ett förbestämt referensvärde, eftersom ett sådant riskerar att urholka den i grunden dynamiska bedömning som annars förutsätts. Detta blir särskilt problematiskt när referensvärdet saknar tydlig vetenskaplig förankring och därmed får oproportionerlig betydelse i beslutsfattandet. Förvaltningsrätten, och därefter kammarrätten, syntes dock ha säkerställt att Sverige tillämpar art- och habitatdirektivet på ett korrekt och ändamålsenligt sätt, utan att låta sig styras av politiska ambitioner.
Analys av kammarrätten i Sundsvall, mål nr 3170-25, 3136-25, 3158-25, 3134-25, 3168-25 och 3171-25.
Ursprungligen publicerad i JP Miljönet.
Ny praxis och lagändringar kan ha tillkommit sedan texten skrevs. De senaste uppdateringarna och hur dessa påverkat rättsområdet hittar du alltid i relevant informationstjänst.
Publicerad 2 feb 2026
Joel Blombergsson
Jurist, redaktör
