Unionens värden – artikel 2 FEU självständig grund för talan om fördragsbrott
I artikel 2 FEU anges de grundläggande värden som Europeiska unionen grundas på. Kommissionen väckte talan mot Ungern i anledning av att Ungern antagit en lag som kommissionen menar stigmatiserar HBTQ+-personer, och anförde som en av de rättsliga grunderna för sin talan att Ungern hade åsidosatt artikel 2 FEU. Domstolen ställdes därmed inför frågan om den bestämmelsen självständigt kan ligga till grund för en talan om fördragsbrott, eller om frågan huruvida artikel 2 FEU har åsidosatts ska avgöras genom den politiska processen. EU-domstolen fastslår att artikel 2 FEU kan utgöra en självständig grund för en talan om fördragsbrott, och uttalar sig om vilka kriterier som ska användas när det prövas om ett sådant åsidosättande har skett. Domen måste i denna del karaktäriseras som en milstolpe, och sätter punkt för en långvarig och omfattande EU-rättslig diskussion. Vår expert Hans Sundberg analyserar domen.
Bakgrund
Ungern antog år 2021 genom en lag om införande av skärpta åtgärder mot personer som begår sexuella övergrepp mot barn och om ändring av vissa lagar för att skydda barn (nedan kallad ändringslagen) flera ändringar av sin nationella lagstiftning. Domstolen konstaterar att även om dessa ändringar enligt den ungerska regeringen syftar till att skydda minderåriga, innebär flera av dem i sak att tillgången till innehåll i vilket ett centralt inslag är främjandet eller skildrandet av avvikelser från den personliga identitet som motsvarar könet vid födseln, samt könsbyte eller homosexualitet, förbjuds eller begränsas. Ändringslagen innebär enligt domstolen ett åsidosättande av en lång rad primär- och sekundärrättsliga bestämmelser och utgör ett särskilt allvarligt ingrepp i flera grundläggande rättigheter som skyddas av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (stadgan), nämligen förbudet mot diskriminering på grund av kön och sexuell läggning, respekten för privat- och familjelivet samt yttrande- och informationsfriheten. I synnerhet stigmatiserar och marginaliserar ändringslagen icke-cispersoner, däribland transpersoner, eller icke-heterosexuella personer, såsom skadliga för minderårigas fysiska, mentala och moraliska utveckling enbart på grund av deras könsidentitet eller sexuella läggning. Ändringslagens rubrik associerar dessa personer med sexuella övergrepp mot barn, vilket kan förstärka denna stigmatisering och ge upphov till hatbeteenden mot dem. Slutligen konstaterar domstolen att ändringslagen behandlar en grupp av personer, som utgör en integrerad del av ett samhälle som kännetecknas av mångfald, som ett hot mot samhället som det finns skäl att behandla på ett särskilt sätt i lagstiftningen, enbart på grund av personernas könsidentitet eller sexuella läggning. Den stigmatiserande och kränkande karaktären hos ändringslagen leder till att dessa personers ”osynlighet” i samhället bevaras eller förstärks, vilket kränker deras värdighet.
Så långt knappast överraskande eller kontroversiellt, och dessa konstateranden behandlas inte mer i denna analys.
Artikel 2 FEU som självständig grund för en talan om fördragsbrott
Artikel 2 i fördraget om Europeiska unionen (FEU) har följande lydelse: ”Unionen ska bygga på värdena respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Dessa värden ska vara gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rättvisa, solidaritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män.” Stadgandet har, som generaladvokaten Capeta påpekar i sitt förslag till avgörande den 5 juni 2025 i mål C-769/22, kommissionen mot Ungern, punkt 148, ägnats stor uppmärksamhet i doktrinen, där den kanske mest omdiskuterade frågan varit om bestämmelsen kan bli föremål för domstolsprövning. Generaladvokaten formulerade frågan så, att den rör huruvida 2 FEU kan användas av EU-domstolen för domstolsprövning av en medlemsstats lagstiftning inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande (punkt 152 i förslaget).
Ifrågasättandena av artikel 2 FEU som självständig grund för prövning i domstol har rört sig längs två huvudlinjer, vilka båda aktualiseras i målet. Den första är att även om de värden som anges där har ett materiellt innehåll, så konkretiseras samtliga dessa värden i andra primär- och sekundärrättsliga bestämmelser. Den andra är att det finns ett särskilt politiskt institutionaliserat unionsrättsligt förfarande för att fastslå att en medlemsstat åsidosatt artikel 2 FEU, nämligen det förfarande som anges i artikel 7 FEU och som kan leda till att en medlemsstat tillfälligt fråntas sin rösträtt i rådet och vissa andra rättigheter som följer av medlemskapet.
När det gäller den första av dessa huvudlinjer framhöll generaladvokaten, punkt 154, att en bestämmelse, för att kunna ligga till grund för domstolsprövning, måste innehålla skyldigheter av rättslig karaktär. Generaladvokaten och domstolen når därefter genom lite olika vägar fram till konstaterandet att ”artikel 2 inte är en bestämmelse som endast anger politisk inriktning eller politiska avsikter, utan anger värden som utgör en del av unionens själva identitet i egenskap av gemensam rättsordning och som medlemsstaterna är skyldiga att upprätthålla och främja” (domen, punkt 525, kursiverat här. Domstolen hänvisar här till dom av den 16 februari 2022 i mål C-156/21, Ungern/parlamentet och rådet, punkt 232, och dom av den 16 februari 2022 i mål C-157/21, Polen/parlamentet och rådet, punkt 264). Det förhållandet att dessa värden konkretiseras i andra principer och bestämmelser i unionsrätten som innehåller mer preciserade rättsligt bindande skyldigheter för medlemsstaterna påverkar inte den bindande verkan dessa värden har i förhållande till medlemsstaterna (punkt 527 i domen). Det förhållandet att domstolen här hänvisar till unionens identitet ska förstås mot bakgrund av att Ungern anfört som skäl till att ändringslagen skulle anses godtagbar var att unionen enligt artikel 4.2 FEU måste respektera medlemsstaternas identitet.
Domstolen motiverar sin tolkning av artikel 2 FEU med hänvisning till bestämmelsens lydelse, det sammanhang i vilket den ingår och dess tillkomsthistoria (domen punkterna 528 – 536). Vad gäller lydelsen angav domstolen att artikel 2 FEU avgränsar de värden som ligger till grund för unionen och som medlemsstaterna, vilka är bundna av dessa värden på grund av sitt medlemskap i unionen, ömsesidigt förbinder sig att respektera, upprätthålla och främja. När det gäller det sammanhang i vilket den ingår framhöll domstolen att redan ingressen till EU-fördraget innehåller en allmän hänvisning till ”de universella värden … som utgörs av människans okränkbara och oförytterliga rättigheter liksom frihet, demokrati, jämlikhet och rättsstaten”. Dessa värden överlappar åtminstone delvis de gemensamma värden som anges i artikel 2 FEU. Denna ingress är dock inte rättsligt bindande. Införandet av nämnda artikel 2 i den normativa delen av EU-fördraget, i avdelning I ”Gemensamma bestämmelser”, ger däremot stöd för bedömningen att denna bestämmelse är bindande. Även artikel 49 FEU talar för samma slutsats, då det där anges att respekten för de värden som anges i artikel 2 FEU utgör en förutsättning som måste vara uppfylld för att europeiska stater som ansöker om medlemskap i unionen ska få ansluta sig till denna. Unionen består således av stater som frivilligt och utan tvång har anslutit sig till de nämnda värdena och som kontinuerligt förbinder sig att främja dem. Slutligen talar enligt domstolen även tillkomsthistoriken för en sådan tolkning. I EU-fördraget, i dess lydelse före Lissabonfördraget, hänvisas inte till ”värden”, utan till de ”principer” som anges i nämnda artikel 2. Begreppet ”värden” infördes genom Lissabonfördraget, varvid man använde sig av den formulering som antagits av konventet om Europas framtid, enligt vilken de europeiska grundläggande värdena ”bör … ha ett grundläggande rättsligt innehåll som är klart och oomstritt, så att medlemsstaterna kan urskilja vilka skyldigheter till följd därav som kan ge upphov till sanktioner” (Europeiska konventets sekretariat, CONV 528/03, s. 11). EU-domstolen konstaterade mot denna bakgrund att de värden som stadfästs i artikel 2 FEU i sig är rättsligt bindande, varför medlemsstaterna och unionsinstitutionerna är skyldiga att respektera dessa värden samt att upprätthålla och främja dem.
Domstolens prövning går därefter vidare till frågan om det faktum att det i artikel 7 FEU föreskrivs ett förfarande för politisk hantering av problemet med medlemsstater som inte uppfyller de värden som anges i artikel 2 FEU innebär att en domstolsprövning av motsvarande situation är utesluten. Generaladvokaten konstaterade i punkt 197 i förslaget till avgörande att detta argument går ut på att frågan om kränkning av de värden som avses i artikel 2 FEU, även om den uttryckligen inte har tagits bort från domstolens behörighet genom någon bestämmelse i fördragen, likväl inte omfattas av domstolens behörighet på grund av att artikel 7 FEU ger politiska institutioner exklusiv behörighet att avgöra den frågan.
Domstolen konstaterar (punkterna 537 – 543 i domen) att det följer av rättspraxis att unionen, inom ramen för sina befogenheter enligt fördragen, måste kunna försvara de värden som anges i artikel 2 FEU. Domstolen hänvisar därvid till de ovannämnda domarna C-156/21, Ungern/parlamentet och rådet, punkt 127, och C-157/21, Polen/parlamentet och rådet, punkt 145. Genom fördragen har det införts ett domstolssystem som är avsett att säkerställa att unionslagstiftningen tolkas konsekvent och enhetligt, för att garantera den grundläggande premiss som ligger till grund för den på detta sätt skapade gemensamma rättsordningen. Enligt artikel 19.1 första stycket FEU ska domstolen säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördragen inom ramen för de förfaranden som föreskrivs i fördragen, däribland talan om fastställande av fördragsbrott. Syftet med en sådan talan enligt artikel 258 FEUF är att objektivt fastställa att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten. I avsaknad av undantag från regeln om den allmänna behörighet som artikel 19 FEU ger domstolen för säkerställande av att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördragen, är domstolen behörig att, i ett mål om talan om fastställande av fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, kontrollera att medlemsstaterna fullgjort de skyldigheter som följer av artikel 2 FEU. Som generaladvokaten konstaterade hade dessa argument redan prövats i domarna i de nyss nämnda målen, där domstolen anförde att det ”utöver artikel 7 FEU-fördraget, finns flera, ofta i olika sekundärrättsakter konkretiserade, fördragsbestämmelser som ger unionsinstitutionerna befogenhet att pröva, fastställa och, i förekommande fall, beivra överträdelser begångna i en medlemsstat av de värdegrundsatser som anges i artikel 2 FEU”. Artikel 7 FEU kunde således inte tolkas som det konstitutionella valet att låta prövningen och beivrandet av överträdelser av artikel 2 FEU endast omfattas av förfarandet i artikel 7 FEU (se punkterna 198 och 199 i förslaget till avgörande).
Domstolen, som tidigare konstaterat en lång rad överträdelser av andra EU-rättsliga bestämmelser från Ungerns sida, prövar därefter om dessa åsidosättanden sammantagna kan utgöra ett åsidosättande av artikel 2 FEU, och framhåller att det förhållandet att artikel 2 FEU är rättsligt bindande emellertid inte innebär att varje åsidosättande av en bestämmelse i unionsrätten som direkt eller indirekt konkretiserar dessa värden med nödvändighet innebär ett åsidosättande av den bestämmelsen. Ett åsidosättande av artikel 2 föreligger ”endast om det är fråga om uppenbara och särskilt allvarliga åsidosättanden av ett eller flera av medlemsstaternas gemensamma värden, vilka åsidosättanden är oförenliga med unionens själva identitet i egenskap av gemensam rättsordning i ett samhälle som kännetecknas av mångfald” (punkt 551 i domen). Domstolen finner att detta villkor är uppfyllt i det aktuella fallet.
Kommentar
En union med egna värden och egen identitet, kapabla att ge upphov till skyldigheter för medlemsstaterna som kan genomdrivas rättsligt genom talan om fördragsbrott är inget annat än ett banbrytande steg i unionens rättsutveckling. Och som alltid när EU-domstolen sätter ner foten i frågor som verkligen rör grunderna för unionens rättsordning inställer sig frågan vad alternativet varit. Det går ju att tänka sig en rättsordning för unionen utan de domstolsskapade regler vi kallar direkt effekt, EU-rättens företräde, fördragskonform tolkning, skadeståndsskyldighet för medlemsstaterna vid åsidosättande av EU-rätten som drabbar enskilda – listan kan göras lång. En sådan rättsordning hade också fungerat, men det hade varit en union av helt annat slag. Det verkligt unika i EU-samarbetet kan återigen konstateras vara EU-domstolens obligatoriska kompetens, och dess uppdrag att inom fördragens ramar säkerställa tillämpningen av lag och rätt.
Hade domstolen denna gång valt motsatt ståndpunkt skulle unionen ha varit fastlåst vid det alternativa förfarande som anges i artikel 7 FEU, och som hittills visat sig fungera ytterst bristfälligt. Konsekvensen skulle bli att en stat som fått sin ansökan godkänd efter att i enlighet med artikel 49 FEU ha konstaterats uppfylla de värden som anges i artikel 2 FEU därefter tämligen riskfritt kunde underlåta att respektera dessa. Som generaladvokaten framhöll skulle en sådan situation inte bara slå mot unionens egen identitet, utan också rycka undan grunden för det ömsesidiga förtroende på vilket allt ifrån det fria flödet av varor och tjänster till det straffrättsliga samarbetet bygger på.
Förhoppningsvis kommer detta avgörande inte att leda till att vi får se ett ständigt ökande antal mål där kommissionen drar medlemsstater inför rätta för bristande respekt för de värden som anges i artikel 2 FEU. En spärr mot den utvecklingen finns redan i domen Unionens värden, i det att domstolen i sin tillämpning av artikel 2 FEU på omständigheterna i målet tydligt indikerar att en sådan prövning är avsedd endast för uppenbara och särskilt allvarliga åsidosättanden av ett eller flera av medlemsstaternas gemensamma värden. Den rättsregel domstolen fastslår kan i stället få sin stora praktiska betydelse dels genom att det blir svårare att på nationell politisk nivå besluta om regler liknande den i målet aktuella ändringslagen, dels på så sätt att förfarandet i artikel 7 FEU kan börja fungera bättre, då alternativet fördragsbrottstalan sätter sin skugga över medlemsstaternas politiska agerande i rådet vid avgörande av sådana frågor.
Men om vi lämnar fördragsbrott, taktik och politiska processer åt sidan en stund hittar vi nog domen Unionens värdens storhet i just det att den så tydligt anger grundläggande värden som identitetsbyggande i unionen och att dessa värden, på grund av att medlemsstaterna rättsligt förbundit sig att respektera dem, ska respekteras i hela unionen och står över de nationella värden som eventuellt står i konflikt med dem. Det är ingen liten sak i vår tid.
Analys av Domstolens dom (plenum) den 21 april 2026 i mål C-769/22, kommissionen mot Ungern (Unionens värden).
Analysen är ursprungligen publicerad i JP Juridiskt bibliotek.
Ny praxis och lagändringar kan ha tillkommit sedan texten skrevs. De senaste uppdateringarna och hur dessa påverkat rättsområdet hittar du alltid i relevant informationstjänst.
Publicerad 25 aug 2026
Hans Sundberg
Rättssekreterare
