Tidöregeringens straffreform (del 1)

I två analyser diskuterar vår expert Gustaf Almkvist den stora reformen av påföljdssystemet som nu har beslutats, uppdelat på två propositioner. I den första analysen behandlas den del av reformen som har trätt i kraft. Den gäller framförallt möjligheten att i vissa fall döma till livstids fängelse för flera brott utan livstid i straffskalan, skärpningen av ett stort antal straffskalor och en ny straffskärpningsregel för brott i kriminella nätverk, där en dubblering av straffen ska vara huvudregeln.

Lagstiftning i högt tempo

Tidigt under mandatperioden som inleddes under hösten 2022 stod det klart att den nya regeringen hade ambitionen att genomföra stora övergripande förändringar av straffrätten. Det största projekt som sattes igång var Straffreformutredningen, där rikspolischefen Petra Lundh var särskild utredare. Utredningen, där jag var en av experterna, hade ett mycket omfattande uppdrag att se över i princip hela påföljdssystemet (utom för unga och psykiska störda lagöverträdare) på ungefär två år. Resultatet presenterades i fyra band förra sommaren, i SOU 2025:66 ”En straffreform”. Jag och två andra experter skrev ett särskilt yttrande, där vi riktade allvarlig kritik mot förutsättningarna för utredningens arbete, inte minst den orimligt korta tiden. Visserligen framhöll vi att vi tyckte att resultatet höll hög kvalitet, givet förutsättningarna. Vi kunde samtidigt konstatera att det var omöjligt att överblicka de samlade konsekvenserna av förslagen och saknade en mer principiell förankring av dessa, som i allt väsentligt handlade om att lagtekniskt åstadkomma betydande straffskärpningar.

Betänkandet remitterades snabbt – delvis över sommaren. Remissvaren som kom under hösten var överlag kritiska, ibland mycket kritiska. De flesta domstolar hade betydande invändningar mot många förslag, och universiteten ifrågasatte grunderna för reformen. Även exempelvis Åklagarmyndigheten hade en hel del synpunkter. En betydande praktisk utmaning med förslagen var att de skulle kräva en kapacitetsökning i Kriminalvården som inte skulle kunna vara uppnådd på många år. Frågan var alltså när förslagen, om de nu alls skulle genomföras, skulle kunna träda i kraft.

Regeringen lät sig inte avskräckas, utan delade upp arbetet i två spår, som resulterade i två lagrådsremisser och – trots betydande kritik även från Lagrådet – relativt snabbt därefter två propositioner. Den första, ”Dubbla straff för brott i kriminella nätverk och skärpta straffskalor” (prop. 2025/26:218), är fokus för den här analysen. I en andra analys kommer jag att diskutera den andra delen av reformen, ”Ett nytt straffrättsligt påföljdssystem” (prop. 2025/26:297). Reglerna i den första delen av reformen trädde i kraft den 1 augusti i år, medan reglerna i den andra delen träder i kraft den dagen regeringen bestämmer. Det återstår att se om den delen alls kommer att träda i kraft, eftersom oppositionen sagt sig vilja riva upp i vart fall delar av reformen.

I korta drag kan sägas att den första delen av reformen sätter reformens ramar, genom förändringar av straffskalor och reglerna för att bestämma straffskalor. Viktiga förändringar är möjligheten att döma till livstid för flerfaldig brottslighet utan livstid i straffskalan och skärpningar av straffmätningen för brott som begås i kriminella nätverk. Den andra delen innebär i stället betydande förändringar av principerna för straffmätning både vid enkel och flerfaldig brottslighet, och innebär dessutom att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn ersätts med villkorligt fängelse.

Översikt av den första delen av reformen

Reformen i den här delen står på fyra ben. Det gäller

-       reglerna för hur den tillämpliga straffskalan ska konstrueras (26 kap. BrB),
-       skärpningar av en betydande mängd minimi- och maximistraff för enskilda brottstyper både i BrB och specialstraffrätten (totalt ca 50 straffskalor),
-       en förändrad reglering av synnerligen försvårande omständigheter vid bedömningen av straffvärdet för ett brott, huvudsakligen avseende brott i kriminella nätverk (29 kap. 2 a § BrB), samt
-       en utökad presumtion för häktning vid förstadier till brott med minimistraff på minst fyra års fängelse och vissa brott i 4 kap. BrB (24 kap. 1 § RB).

I praktiken är det tre förändringar som är praktiskt betydelsefulla, och som kommer att vara fokus för resten av analysen:

-       möjligheten att döma till livstid i vissa fall för flerfaldig brottslighet där inget av brotten har livstid i straffskalan,
-       skärpta minimistraff för ett antal brottstyper, i synnerhet förmögenhetsbrotten, och
-       en dubbleringsregel vid straffmätningen av brott som begås i en nätverkskontext. 

Livstid för brott utan livstid i straffskalan

En första viktig förändring är att det kommer att vara möjligt i vissa fall att döma någon till livstids fängelse, trots att det inte är föreskrivet livstid för något av de enskilda brott som personen döms för. En förutsättning för det är att det är föreskrivet tolv års fängelse för minst två av brotten som personen döms för (26 kap. 2 § BrB). Regeln innebär alltså att den gemensamma straffskalan kommer att sluta vid livstid när det gäller flerfaldig brottslighet avseende de allvarligaste brotten utan livstids fängelse i straffskalan. Därmed inte sagt att livstid alltid ska väljas i sådana fall. För att så ska vara fallet krävs att straffvärdet för den samlade brottsligheten ”klart överstiger” det längsta tidsbestämda straff som får dömas ut, vilket fortsatt är arton års fängelse, och att brottsligheten motsvarar ett brott som skulle rendera livstid (26 kap. 2, 2 a och 3 §§ BrB samt prop. 2025/26:218 s. 75 och 202).

Före reformen var längre tidsbestämda straff än tio års fängelse enbart föreskrivet om även livstid var föreskrivet för ett brott – i så fall fick dömas till upp till arton års fängelse eller livstid. Genom straffreformen är regeln om tio år som längsta tidsbestämda straff för brott utan livstid i straffskalan borttagen, och ersatt med en allmän regel om arton år som längsta tidsbestämda straff. Denna övre gräns gäller både maximistraff i straffskalan för ett visst brott och de olika regler som finns i 26 kap. för att höja straffskalan, alltså flerfaldighet, återfall och brott som begås i kriminella nätverk och liknande. Det längsta tidsbestämda straff som föreskrivs i någon straffskala är dock tolv års fängelse, som alltså är den potentiella strafflängd som utlöser möjligheten att döma till fängelse på livstid vid flerfaldig brottslighet.

Det är bara ett fåtal brott som genom reformen har fått tolv års fängelse i straffskalan utan att ha livstid. Det rör sig om synnerligen grov misshandel (3 kap. 6 § andra stycket BrB), grov våldtäkt (6 kap. 1 § tredje stycket BrB) och grov våldtäkt mot barn (6 kap. 4 § tredje stycket BrB). Exempelvis kan flera fall av grovt rån eller synnerligen grovt narkotikabrott alltså inte medföra livstids fängelse. En annan sak är att andra brott än de nämnda kan bidra till att straffvärdet sammantaget bedöms motsvara livstids fängelse, men det krävs minst två brott med tolv år i straffskalan för att straffskalan ska omfatta livstid trots att det inte är föreskrivet för de enskilda brotten.

Att straffskalan omfattar livstid är, som nämnts, inte tillräckligt för att livstid också ska dömas ut. Det krävs att straffvärdet också bedöms motsvara livstids fängelse. Förutsättningarna för det beror på vad som gäller vid bedömningen av straffvärdet vid flerfaldig brottslighet. 

Den frågan berörs av den andra delen av reformen, som ännu inte har trätt i kraft. Till dess så sker är det alltså de äldre reglerna om straffvärdebedömning av det enskilda brottet och av flerfaldig brottslighet som måste tillämpas, där kvotdelar av den tillkommande brottsligheten ska läggas till straffvärdet för det allvarligaste brottet. Om gärningspersonen exempelvis har gjort sig skyldig till tre fall av synnerligen grov misshandel, ligger straffvärdet antagligen relativt nära botten av straffskalan (sex år), och det andra respektive brottet ska bara beaktas med en tredjedel respektive en sjättedel av sitt straffvärde. Resultatet blir ett straffvärde på nio års fängelse, alltså långt ifrån livstid. Först om gärningspersonen döms till maximistraffet tolv år och minst fyra fall med ett sådant straffvärde, blir det aktuellt med dagens regler att överväga livstid. I praktiken framstår alltså tills vidare utrymmet för att döma till livstid som klart begränsat; möjligen kan det bli aktuellt i fall när en person döms för ett stort antal brott med mycket högt straffvärde (jämför dock NJA 2019 s. 238 ”Upprepade grova våldtäkter mot barn”). Om de nya reglerna om straffmätning införs blir utrymmet större, både för att straffvärdebedömningen för de enskilda brotten blir strängare och till följd av att asperationen vid flerfaldig brottslighet minskar.

En särskild fråga är relationen mellan den nya möjligheten till livstids fängelse och den nya påföljden säkerhetsförvaring (33 kap. BrB). Genom den sistnämnda påföljden ska personer med en hög återfallsrisk som döms för brottslighet av visst allvar kunna ådömas inte bara ett straff som svarar mot brottslighetens allvar utan därutöver frihetsberövas under en ytterligare tid av individualpreventiva skäl. Det framgår av 30 kap. 1 § BrB att fängelse på livstid är att anse som en strängare påföljd än säkerhetsförvaring, vilket innebär att säkerhetsförvaring bara blir aktuellt om det inte finns förutsättningar att döma till livstids fängelse. Det kan då handla antingen om att straffvärdet för brotten inte räcker eller för att det rör sig enbart om brott utan tolv års fängelse i straffskalan, exempelvis våldtäkt av normalgraden.

Skärpta straff för ett stort antal brott

Den andra centrala delen av den första delreformen är de många skärpta straffskalorna. De flesta skärpningarna gäller den svåraste graden i gradindelade brott, även om det också finns exempel på att lägre nivåer har förändrats; exempelvis har böter utmönstrats ur straffskalan för givande och tagande av muta. Ovanligt många skärpningar avser straffmaximum, snarare än minimum, vilket måste ses i ljuset av den andra delreformen, där en del handlar om att använda hela straffskalan i större utsträckning. Tanken är alltså att, när – och om – hela straffreformen träder i kraft, domstolarna ska ha ett större utrymme för att mäta ut straff, särskilt för många brott mot person. I sammanhanget intar de nämnda tre brottstyper där maximistraffet höjs till tolv år en särställning, vilket både skapar utrymme för längre tidsbestämda straff för enkel brottslighet och möjligheten att döma till livstid vid flerfaldig brottslighet.

Så länge del två av straffreformen inte trätt i kraft är det dock höjningarna av minimistraffen som kan förväntas ha betydelse. Här är det i synnerhet förmögenhetsbrotten och viss annan ekonomisk brottslighet som kommer i centrum. Här höjs nämligen genomgående minimistraffet för den grova graden från sex månader till ett års fängelse. Den som i framtiden döms för exempelvis grov stöld, grovt bedrägeri, grov trolöshet mot huvudman eller grovt skattebrott kommer alltså regelmässigt att dömas till fängelse, eftersom minimum nu sammanfaller med nivån där det inträder en presumtion för fängelse till följd av straffvärdet. 

Syftet är inte förändra gränsen för presumtionen för fängelse eller att förskjuta gränserna för vilka gärningar som hänförs till den grova graden av ett visst brott. Däremot uppstår ett större spann för att mäta ut straff för normalgradsbrott, som i de flesta fall tidigare låg mellan en och fem månader. Även om den fulla effekten av den möjligheten antagligen dröjer tills den andra delreformen har trätt i kraft, kan det förväntas få konsekvenser särskilt för gärningar som straffvärdemässigt befinner sig strax under gränsen för grovt brott. Två exempel är tillgrepp som är integritetskränkande utan att utgöra fickstölder (jämför NJA 2016 s. 1143 ”Bagagestölderna”), och inbrottsstölder som inte sker i bostäder utan i affärslokaler eller förråd. 

Synnerligen försvårande att brott begåtts i kriminella nätverk och liknande

Den mest omtalade delen av den första delreformen handlar om straffskärpningsregeln för brott som har begåtts inom ramen för ett kriminellt nätverk eller liknande. Här lyftes Danmark fram som en förebild för dem som förespråkade en skärpt syn, med regler om en dubblering av straffen. Utredningen lade här fram två förslag, ett för att tillgodose önskemålen om en mer eller mindre obligatorisk dubblering, och ett som var utredningens eget, vilket inte gick lika långt. Regeringen valde en tredje lösning, som kan sägas ligga mittemellan de två förslagen från utredningen.

 En straffskärpningsregel av det aktuella slaget rymmer två svårigheter: dels hur den avgränsas, dels hur stort utrymme det ska finnas för variationer i fråga om skärpningens storlek. Den lösning som valdes bygger vidare på bestämmelsen om synnerligen försvårande omständigheter vid straffvärdebedömningen, som återfinns i 29 kap. 2 a § BrB. 

I korthet kan sägas att den första av de nämnda frågorna löstes genom två alternativa avgränsningar: dels en som fokuserar på om brottsligheten begåtts inom ramen för en viss kontext (alternativ 1 nedan), dels en metodfokuserad, som fokuserar på brottslighetens karaktär av skjutning eller sprängning på offentliga platser eller av kriminell konfliktlösning (alternativ 2 nedan). Den andra frågan löses genom ett slags presumtion för dubblering av straffvärdet.

När det gäller avgränsningen innehåller bestämmelsen i 29 kap. 2 a § numera fyra alternativ:

1. brottet har utgjort ett led i
2. a)     en brottslighet som utövats i organiserad form, eller
   b)    verksamheten inom en grupp av personer som utövat allvarlig brottslighet, eller
3. det rör sig om allvarliga brott mot någons liv, hälsa eller trygghet till person, förstadier till sådan brottslighet, farebrott av sådant slag, eller vissa allmänfarliga brott, och
4. a)     brottet innefattat användning av skjutvapen, sprängämnen och liknande, och begicks eller skulle ha begåtts på allmän plats eller liknande plats där det rör sig mycket människor, eller
   b)    brottet kunde kopplas till konflikter mellan grupperingar där skjutvapen eller sprängämnen och liknande används. 

Alternativ 1 a) fanns tidigare som en försvårande omständighet i 29 kap. 2 §, men flyttades genom reformen till de synnerligen försvårande omständigheterna. Exempel på brottslighet i organiserad form är olika typer av ligor, syndikat och nätverk som organiserat sig med en viss kontinuitet och struktur för att begå brott på ett sätt som sträcker sig längre än det brott som straffvärdet ska bestämmas för. Det kan röra sig om ligor som begår fickstölder eller nätverk som ägnar sig åt narkotikaförsäljning eller bedrägerier.

Alternativ 1 b) är ny, och infördes för att omfatta även lösare kriminella konstellationer, alltså det som ibland kallas ”gängen”. De inblandade personerna kan variera, men det måste finnas någon typ av mönster där allvarliga brott begås inom ramen för grupperingen. Med att det ska röra sig om en gruppering som begår ”allvarlig” brottslighet förstås att det sammantagna straffvärdet på den brottslighet som kan kopplas till grupperingen är i vart fall fyra års fängelse. I praktiken, sägs det i förarbetena, kan fällande domar förväntas bli ett viktigt bevismedel för vad grupperingen ägnar sig åt. 

En oklarhet i regleringen är vad som krävs för att det ska röra sig om en ”grupp av personer”, när denna inte uppfyller kraven på ”organiserad form”. Många remissinstanser riktade här kritik mot avgränsningssvårigheterna. Regeringen avfärdade den kritiken med att det krävs att det rör sig om en ”verksamhet”, alltså någon typ av ”mönster” i fråga om vad man ägnar sig åt, och att denna verksamhet i vart fall delvis ska avse allvarlig brottslighet. Eftersom man inte ville uppställa krav på exempelvis fast struktur, rollfördelning, yrkesmässighet eller vinstsyfte, och med beaktande av att personerna i gruppen kan skifta, framstår dock detta ”mönster” som tämligen vagt. Vad som egentligen ska bevisas är oklart – det räcker knappast att åklagaren bevisar att helt andra personer har begått allvarlig brottslighet. På något sätt krävs rimligen att de tilltalade knyts till dessa personer och deras allvarliga brottslighet. Eftersom det inte krävs att den brottslighet som ska bedömas är allvarlig, är det svårt att se vad som egentligen är den minsta gemensamma nämnaren för gruppen. Faktum är att den tilltalade inte ens behöver ingå i gruppen, så länge brottet utgjort ett led i gruppens brottslighet; exempelvis en flickvän som agerar kurir till en narkotikaliga omfattas, även om hon själv inte ingår i gruppen. Risken är sammantaget påtaglig att prövningen sker utifrån ett visst mått av ”alla förstår ju att…-tänkande”, snarare än med ett tydligt bevistema som kan motbevisas.

De brott som kan medföra att straffskärpningsregeln utlöses enligt alternativ 1 behöver inte vara våldsbrott, utan kan vara exempelvis narkotikabrott, människohandel, vapenhandel eller ekonomisk brottslighet. Brottsligheten som ska prövas behöver som nämnts inte heller vara allvarlig. Däremot krävs det att brottsligheten utgjort ett ”led” i organisationens eller gruppens verksamhet. Det innebär att brottet måste passa ”in i gruppens kriminella profil”; exempelvis utlöser narkotikabrott som begås av en stöldliga inte straffskärpningsregeln, och detsamma gäller brott av mer personlig karaktär, exempelvis rattfylleri eller eget bruk av narkotika begångna av någon som deltar i grupperingen. Detsamma bör rimligen gälla exempelvis relationsvåld eller sexualbrott.

Alternativ 2 motsvarar i huvudsak de synnerligen försvårande omständigheter som infördes till följd av Gängbrottsutredningens förslag (SOU 2021:68, prop. 2022/23:53). Här ligger alltså begränsningen i brotten och hur de utförs, snarare än i kopplingen till en gruppering, alltså ett slags metodfokus. I praktiken kan dock alternativ 2 förväntas ha sin huvudsakliga tillämpning på misstänkt ”gängbrottslighet”, men där det är svårt att bevisa att brottet varit ett led i sådan brottslighet. Reformen innebär här huvudsakligen en viss utvidgning, bland annat till förstadier och till vissa allmänfarliga brott, exempelvis mordbrand.

Slutligen ska sägas något om den andra frågan kopplad till den särskilda straffskärpningsregeln: hur mycket straffet ska skärpas och vilket utrymme regeln lämnar för bedömningar i det enskilda fallet. Lagtexten är här formulerad så att straffvärdet ska bedömas som dubbelt så högt som det annars hade varit, om inte den tilltalades roll i verksamheten och övriga omständigheter motiverar en annan bedömning. Bestämmelsen innefattar alltså en viss presumtion för en dubblering. Skärpningen ska ske i relation till ett tänkt straffvärde utan beaktande av den typ av omständigheter som regeln avser, vilket, som flera remissinstanser påpekade, inte är alldeles enkelt att göra. Om personen döms för flera brott ska straffskärpningsregeln som utgångspunkt tillmätas på de enskilda brotten, innan det sammantagna straffvärdet bedöms.

I förarbetena nämns det förhållandet att någon befinner sig långt ner i den kriminella grupperingens hierarki eller har befunnit sig utanför och varit utsatt för påtryckningar som exempel på situationer när en mindre skärpning än en dubblering skulle kunna vara möjlig. Samtidigt betonas att situationen att någon åtar sig att utföra ett våldsdåd mot betalning inte bör kunna medföra en mindre skärpning än en dubblering. En viss bedömning av gärningens samhällsfarlighet bör också kunna göras. Särskilt om båda huvudalternativen är tillämpliga bör utrymmet för en mildare bedömning än en dubblering vara mycket litet. Detsamma gäller om det rör sig om en högt uppsatt person i grupperingen – då bör det till och med vara möjligt med mer än en dubblering (se prop. 2025/26:218 s. 161).

En intressant fråga att följa när regeln nu börjar tillämpas är kopplingen till brottets straffvärde med bortseende från sådana omständigheter som straffskärpningsregeln avser. I NJA 2025 s. 1167 ”De tre sprängningarna” uttalade HD att det endast var på lägre straffvärdenivåer som en dubblering kunde bli aktuell med tillämpning av den dåvarande regeln om synnerligen försvårande omständigheter, alltså ungefär motsvarande de omständigheter som jag kallat alternativ 2 ovan. Det synsättet har lagstiftaren nu tagit avstånd från, vilket markeras genom att dubbleringen förts in i lagtexten som huvudregel (se prop. 2025/26:218 s. 155). 

Samtidigt är det svårt att komma ifrån att det inte finns någon tydlig koppling mellan övriga straffvärdeomständigheter och det som ”gängkopplingen” tillför i fråga om ytterligare straffvärde. Att ”gängkopplingen” skulle tillföra mycket mer, bara för att straffvärdet i övrigt är mycket högre än för ett annat brott, är långt ifrån självklart, vilket påpekades i remisshanteringen. Det återstår alltså att se om domstolarna här kommer att nyansera tillämpningen även med beaktande av brottslighetens allvar.

 Avslutning

Den första delen av Tidöregeringens stora straffreform har nu trätt i kraft. Flera av reglerna får begränsat genomslag innan den andra delen av reformen träder i kraft, om så nu någonsin sker. Det gäller exempelvis livstids fängelse som gemensamt straff för flera synnerligen allvarliga brott utan livstid i straffskalan, som med nuvarande straffmätningsregler kan förväntas bli mycket ovanligt. Däremot innebär de höjda minimistraffen för den grova graden av förmögenhetsbrotten och de ekonomiska brotten, liksom den nya straffskärpningsregeln för brott i kriminella nätverk, en väsentlig skärpning av de straff som kan förväntas bli utdömda.

Analysen är ursprungligen publicerad i JP Straffrättsnet och JP Juridiskt bibliotek.

Ny praxis och lagändringar kan ha tillkommit sedan texten skrevs. De senaste uppdateringarna och hur dessa påverkat rättsområdet hittar du alltid i relevant informationstjänst.

Vill du läsa den andra delen i analysserien?

Analysen "Tidöregeringens straffreform (del 2)" finns publicerad i JP Straffrättsnet och JP Juridiskt bibliotek. Testa tjänsterna kostnadsfritt och ta del av hela analysen.

Publicerad 23 sep 2026

Gustaf Almkvist

Docent i straffrätt, Uppsala universitet