Inledning
Frågan om prövningens omfattning har alltmer kommit i fokus sedan Miljööverdomstolen, MÖD, i flera uppmärksammade fall ansett att prövningen måste ges ett vidare innehåll än vad verksamhetsutövarens ansökan har omfattat. Det har då rört sig om att enbart delar av den totala, planerade verksamheten har omfattats av tillståndsansökan med åtföljande miljökonsekvensbeskrivning.
Nu har andra frågor dykt upp om prövningens omfattning, nämligen hur man skall klara av den fördjupade säkerhetsprövningen enligt Sevesolagen i samband med ansökan om påbyggnadstillstånd för verksamheter som aldrig har blivit tillståndsprövade i ett sammanhang enligt miljöbalken. Här komplicerades saken ytterligare av att miljöbalken knyter verksamhetsbegreppet till anläggningen medan Sevesolagen har det geografiska verksamhetsområdet som grund för prövningen.
Detta blev särskilt komplicerat i de aktuella målen eftersom bolaget, Kemira i Helsingborg, driver flera olika verksamheter vid skilda anläggningar som alla ligger samlade inom samma geografiska område, men verksamheterna där har olika tillstånd.
Bakgrund
När miljöbalken hade varit i kraft ett halvår, det vill säga den 1 juli 1999, trädde Sevesolagen eller som den egentligen heter lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, i kraft. Lagstiftningens syfte och intentioner ligger väldigt nära miljöbalken och dess regler om miljöfarlig verksamhet. Lagstiftningen genomför direktiv 96/82 EG, ofta kallat Seveso II - direktivet, samt Industriolyckskonventionen. Sevesolagen innehåller en rad hänvisningar till miljöbalken, till exempel gäller miljöbalkens allmänna hänsynsregler för verksamheter. Också föreskrifter som anknyter till Sevesolagen har influtit i miljöbalken. Av 22 kap 1 § punkt 6 miljöbalken framgår således att i ansökningsmål skall ansökan innehålla i fråga om tillstånd att anlägga, driva eller ändra en verksamhet, en säkerhetsrapport i de fall det finns skyldighet att upprätta en sådan enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. En sådan skyldighet gäller för verksamheter som omfattas av Sevesolagen på den högre kravnivån, något som framgår av förordningen till Sevesolagen och förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. I sambandet med tillståndsprövningen skall det ske en fördjupad säkerhetsprövning med utgångspunkt i säkerhetsrapporten. Syftet med att upprätta en säkerhetsrapport är framför allt att visa riskerna för allvarliga kemikalieolyckor som kan drabba verksamheten har klarlagts och att alla nödvändiga åtgärder för att förebygga sådana olyckor har vidtagits inklusive en intern plan och ett handlingsprogram. Dessutom skall säkerhetsrapporten också innehålla en redovisning av hur följderna för människor och miljö kan begränsas om en olycka trots allt skulle inträffa. Säkerhetsrapporten skall förnyas vart femte år eller tidigare, om det finns särskilda skäl. Säkerhetsrapporten skall lämnas till tillsynsmyndigheten. Tillståndet skall enligt 22 kap. 25 § 11 innehålla de villkor som behövs för att förebygga allvarliga kemikalieolyckor och begränsa följderna av dem för människors hälsa och miljön.
Mycket av den praktiska implementeringen av EG-föreskrifterna har skett genom Räddningsverkets föreskrifter (SRVFS 2005:2) och Arbetsmiljöverkets föreskrifter (AFS 2005:19).
Målen
Kemira ansökte dels om tillstånd till utökad produktion vid bolagets väteperoxidfabrik, dels tillstånd till att få uppföra och driva en anläggning för tillverkning av natriumbisulfit vid sin saltsyrafabrik, en anläggning som redan omfattades av tillstånd. Därutöver ansökte bolaget om tillstånd till byggnadsarbeten för en sökt anläggning för tillverkning av järnsalter.
Räddningsverket hade yrkat avslag om tillstånd med argumentet att tillståndsprövningen av den miljöfarliga verksamheten inte hade prövats i sin helhet utan genom ett flertal domar och beslut. Räddningsverket utgick i sin argumentation från Sevesolagens krav. Det faktum att verksamheten inte prövats i sin helhet har medfört att säkerhetsrapporten inte heller prövats i sin helhet, anförde Räddningsverket, som pekade på att miljö- och säkerhetsprövningen är integrerade delar av prövningen och att begränsa bedömningen av säkerhetsrapporten enbart till vad tillståndsansökan avser åsidosätter kraven enligt Seveso II-direktivet. Enligt Räddningsverket borde hela verksamheten prövas för att därigenom åstadkomma en heltäckande genomgång av säkerhetsrapporten. Räddningsverket anmärkte att verksamheten inom Kemiras område i Helsingborg är uppdelad på tillstånd för enskilda fabriker och tillade: ”Då verksamheten vid de olika fabrikerna inom området i stor omfattning hänger ihop och är beroende av varandra som en verksamhet - - - bör prövningen i stället gå mot att hela verksamheten (alla fabriker och övrig verksamhet) inom området prövas i ett sammanhang.” Räddningsverket framhöll att verksamhetsbegreppet i Sevesolagen är annorlunda än i miljöbalken, då Sevesolagstiftningen inte utgår från den enskilda anläggningen, utan från ”hela det område som står under verksamhetsutövarens ledning eller kontroll”. Den omständigheten att en av fabrikerna inte omfattades av den högre kravnivån saknade således betydelse enligt Räddningsverkets uppfattning. För att förtydliga sin ståndpunkt återkom Räddningsverket och anförde att påbyggnadstillstånd visst kunde godtas, men först i framtiden och då efter att en integrerad miljö- och säkerhetsprövning hade gjorts av den samlade verksamheten.
Räddningsverket hade ingen framgång med sin argumentation vid miljödomstolarna och överklagade till MÖD.
Kemira tog det säkra för det osäkra och lämnade in en säkerhetsrapport för hela anläggningen inför prövningen i MÖD. Räddningsverket vidhöll dock sin uppfattning i MÖD eftersom verksamheten i sin helhet aldrig varit prövad med en säkerhetsrapport som grund. Räddningsverket anförde att det är verksamhetsbegreppet i Sevesolagen som måste bestämma prövningens omfattning eftersom miljöbalkens tillståndsregler är kopplade till Sevesolagen och säkerhetsrapporten utgör underlag för den gemensamma miljö- och säkerhetsprövningen.
Kemira menade att prövningens avgränsning är en lämplighetsfråga som får avgöras från fall till fall. Bolagets argumenterade enligt linjen att en skillnad måste upprätthållas mellan å ena sidan tillståndsförfarandet, som sker på grundval av miljöbalkens bestämmelser och där tillståndsmyndigheten kan förelägga sökanden om en utvidgning av ansökan, om det behövs med hänsyn till säkerhetsrapportens innehåll, och å den andra, tillsynen, genom vilken säkerhetsrapporten i sin helhet granskas.
MÖD vände sig mot Räddningsverkets tolkning av Sevesolagstiftningens inflytande på miljöbalken genom att framhålla, att det inte finns något rättsligt krav på en integrerad miljö- och säkerhetsprövning av den samlade verksamheten inom ett område, för att en ansökan om tillstånd enligt miljöbalken till en begränsad del av verksamheten skall kunna godtas. Det avgörande enligt MÖD, i fråga om prövningen av en begränsad del av verksamheten, är huruvida de säkerhetsmässiga konsekvenserna av förändringen i verksamheten kan överblickas vid prövningen.
MÖD verkar dela Kemiras uppfattning om prövningens avgränsning och förde i sina domskäl ett principiellt resonemang om skillnaden mellan vad som bör fångas upp av tillståndsgivning och vad som skall lämnas åt tillsynen. MÖD skriver:”Vid tillståndsprövning föreskrivs normalt villkor om skyddsåtgärder och begränsningar i flera olika avseenden. Prövningen begränsas dock till de centrala frågor som är avgörande för bedömningen av verksamhetens tillåtlighet. En mer detaljerad reglering av de krav som ställs på verksamhetsutövarens fortlöpande säkerhets- och miljöarbete bör inte genomföras vid tillståndsprövningen. Detta arbete förutsätter en kontinuerlig uppföljning och ett ständigt pågående förbättringsarbete som därför inte lämpar sig att reglera genom villkor i ett tillstånd. Även om det kan ha stor betydelse för en verksamhets totala påverkan från både säkerhets- och miljösynpunkt, bör det ändå inte detaljregleras vid tillståndsprövningen utan i stället hanteras inom egenkontrollen och tillsynsarbetet (jfr 4 och 5 §§ förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll). Många av de frågor som aktualiseras genom säkerhetsrapporten är enligt Miljööverdomstolen av denna karaktär.”
MÖD konstaterar härefter att endast de säkerhetsfrågor som omfattas av villkor eller på annat sätt prövats i tillståndet omfattas av rättskraftsbestämmelserna i 24 kap 1 § miljöbalken.
(Räddningsverket överklagade Miljööverdomstolens domar till Högsta domstolen, som dock inte lämnade prövningstillstånd, red.anm.)
Kommentar
Målet berör främst två frågor som alltmer kommit i fokus i när praxis enligt miljöbalken nu börjar ta form, nämligen prövningens omfattning och vad som bör regleras genom villkor.
När det gäller prövningens omfattning har MÖD börjat utbilda en fast praxis: det är inte ansökans innehåll som är styrande för prövningens omfattning utan det är i stället verkan av den verksamhet som ansökan avser som utgör den rättsliga ramen för prövningen. När en ansökan om tillstånd skall prövas är det alltså miljöbalkens hänsynsregler som skall styra prövningens omfattning och innehåll. Detta slog MÖD fast i målet M 10104-4 och har därefter upprepat detta synsätt.
När det gäller vad som bör fastställas genom villkor har utvecklingen visat att uppgiften kräver längre gående överväganden än vad man i förstone tror. Högsta domstolen har vid två tillfällen under 2006 underkänt underinstansens villkor och då med utgångspunkt i ett straffrättsligt synsätt. Särskilt intressant är rättsfallet NJA 2006 s. 310 där Högsta domstolen gjorde en koppling mellan villkorsöverträdelser och straff. Det är straffbart att bryta mot villkor. Detta innebär i sin tur att villkoren måsta vara så klara och lättolkade att tillståndshavaren förstår vad som krävs av honom och att han har möjlighet att följa dem. Om det inte av villkoret går att konstatera huruvida överträdelse har skett, har villkoret fått en olämplig utformning menar Högsta domstolen, som därför underkände kemikalievillkor som MÖD hade ställt upp. De var helt enkelt inte tillräckligt tydliga för att kunna ligga till grund för ett straffrättsligt ingripande vid en eventuell villkorsöverträdelse och fastän målet inte rörde något straffrättsligt ansvar slog Högsta domstolen ändå fast denna generella princip för villkorsutformning.
I rättsfallet NJA 2006 s. 188 rörde målet en straffrättslig tolkning av innebörden av villkor som var utformat bland annat som gränsvärde per dygn avseende medeltal för kalenderår. Bolaget hade släppt ut en tredjedel av tillåten årsmängd inom loppet av något dygn. Eftersom bolaget inte överskridit något villkor hade bolaget inte gjort sig skyldigt till vållande till miljöstörning, varför någon yrkad företagsbot inte kunde utdömas enligt Högsta domstolen, som underkände hovrättens tolkning.
Att ställa upp villkor i tillstånd är alltså en grannlaga uppgift och frågan är när det lämpligen bör göras. MÖD har tidigare uttalat om verksamhetsutövarens kemikaliehantering att sådana frågor bäst prövas tillsynsvägen exempelvis när det gäller frågor om produktval, M 5528-03.
Det kan därför sägas vara naturligt att MÖD inte omedelbart kände sig manad av att ge sig kast i med att sätta upp villkor för företagets löpande säkerhetsarbete särskilt som egenkontrollförordningen betonar verksamhetsutövarens tillsynsansvar. Enligt 6 § i den förordningen skall verksamhetsutövaren fortlöpande och systematisk undersöka och bedöma riskerna med verksamheten från hälso– och miljösynpunkt. Resultatet av undersökningar och bedömningar skall dokumenteras. Dessutom säger förordningen att verksamhetsutövaren skall ha rutiner för att fortlöpande kontrollera sin utrustning.
Utgångspunkten för Sevesolagen när det gäller kopplingen till miljöfarlig verksamhet är dock att tillståndsprövningen har en framträdande roll i en integrerad miljö- och säkerhetsbedömning av verksamheten. I förarbetena till Sevesolagen såg man därför mest till tillståndsprövningen enligt miljöbalken och mindre till tillsynen. I förarbetena till Sevesolagen sägs: ”Sambandet mellan miljö- och säkerhetsfrågor är som nyss sagts påtagligt genom att det i båda fallen handlar om att förhindra skador på människor och miljön. Miljö- och säkerhetsfrågor går ofta i varandra och kräver gemensamma överväganden och åtgärder. Det är därför en fördel om de kan lösas i ett sammanhang för att undvika motstridigheter. En samordning av säkerhetsfrågorna i Seveso II-direktivet och Industriolyckskonventionen med tillståndsprövningen enligt miljöbalken skulle således ha stora fördelar”. (Prop.1998/99:64 s. 7). Att samma synsätt går igen även vid förändringar av verksamheten framgår av a. prop. s..42 där det sägs: ”Enligt den föreslagna integrerade miljö- och säkerhetsprövningen skall en fördjupad prövning av säkerhetsarrangemangen göras vid de verksamheter som omfattas av kravet på säkerhetsrapport och som samtidigt omfattas av förprövningsreglerna i miljöbalken. Detta skall ske vid nyanläggning och vid förändringar i verksamheten, vilket sammanhänger med när tillståndsprövning skall utföras enligt miljöbalken”.
Sedan detta skrevs har miljöbalken emellertid ändrats i fråga om tillståndsprövningens omfattning. Dessutom har som redovisats en praxis utbildats vilka krav som kan ställas på villkors utformning och lämpligheten av hur verksamhet som rör kemikaliehantering bör regleras. När Sevesolagstiftningen lades fram för riksdagen gällde den nyordning som kom med miljöbalken hur påbyggnadstillstånd skall hanteras, nämligen att huvudregeln skulle vara att hela verksamheten skall prövas. Därefter ändrades miljöbalken genom propositionen En effektivare miljöprövning (prop. 2004/05:129). Där sägs ingenting om någon integrerad prövning. Det är uteslutande de miljömässiga konsekvenserna som behandlas och inriktningen är att det är den miljömässiga bedömningen som utgör grundvalen för prövningen. Dock sägs: ”Om ändringar i produktionens storlek eller i centrala delar av processen har ett sådant samband med de övriga villkor som gäller för verksamheten att ett tillstånd som enbart avser ändringen vore olämpligt, bör dock det nya tillståndet avse verksamheten som helhet, dvs. prövningen bör utmynna i ett nytt tillstånd för hela verksamheten”. (s.64). Denna skrivning får sägas innefatta också säkerhetsfrågorna i den utsträckning tillståndet innehåller villkor av den arten. Det är därför inte avgörande för sakens prövning att det här rörde sig om ett påbyggnadstillstånd.
Räddningsverket menade dock att miljöbalken skall tolkas i enlighet med Sevesolagen, något som MÖD vände sig emot. Att Sevesolagen inte är helt kongruent med miljöbalken var inget som uppmärksammades vid Sevesolagens tillkomst. Inte heller när tillståndsprövningen gjordes om i miljöbalken år 2005 uppmärksammades frågan. När MÖD skriver att det inte finns något krav på integrerad prövning i miljöbalken får detta anses vara en tolkning. Lagstiftaren förutsatte nämligen en sådan prövning och var inte uppmärksam på de frågor som Räddningsverket aktualiserade i Kemira-målen, men avgörande för MÖDs ställningstagande har nog varit dels här redovisade praxis, dels rättskraftsfrågan. De villkor som ställs upp omfattas av rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken. Detta betyder att villkoren inte kan ändras mot bolagets vilja, om inte länsstyrelsen påkallar omprövning hos miljödomstolen, ett både omständligt och dyrt förfarande. Tanken med villkors rättskraft har inte heller varit att produktionsförhållande som lätt låter sig ändras skall omgärdas av rättskraft. Rättskraften kom till som ett instrument för att skydda de företag som gjort dyrbara investeringar mot att plötsligt drabbas av nya och mycket kostsamma krav på annan eller ytterligare utrustning. Detta är inget som direkt har någon koppling till ett löpande säkerhetsarbete inom företaget. Ett sådant arbete har i stället en dynamisk karaktär med krav på ständigt uppdaterad kunskap och en kontinuerlig uppföljning.
När MÖD säger att säkerhetsfrågorna kräver ett ständigt pågående förbättringsarbete och därför inte lämpar sig att reglera genom villkor i ett tillstånd är det alltså ett utslag både av det förvaltningsrättsliga och straffrättsliga synsättet som har ansetts böra prägla villkorens utformning.
Stefan Rubenson