Migrationsöverdomstolen beviljar i tre nya domar tre personer från Somalia status som skyddsbehövande i övrigt med åberopande av att det för närvarande råder ett tillstånd av väpnad inre konflikt i Somalias huvudstad Mogadishu. Något internflyktsalternativ anses inte föreligga. Migrationsöverdomstolens bedömning innebär en utvidgning av domstolens tidigare tolkning av begreppet inre väpnad konflikt. Nedan redogör Håkan Sandesjö för hur domstolen resonerat i domarna. Han skriver även en kommentar till domarna.
Migrationsöverdomstolen (MIÖD) har i tre separata domar prövat om tre personer från Somalia kan beviljas uppehållstillstånd och flyktingförklaring i Sverige. De tre männen kom alla från Somalias huvudstad Mogadishu och tillhörde minoritetsgrupper. Två av männen hade tidigare fått avslag på sina ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd samt flyktingförklaring och resedokument i migrationsdomstolen. Den tredje mannen hade beviljats permanent uppehållstillstånd i migrationsdomstolen som skyddsbehövande i övrigt.
MIÖD: s BEDÖMNING
Begreppet inre väpnad konflikt
I sin bedömning konstaterar MIÖD att det är av avgörande betydelse för bedömningen av männens skyddsbehov om det för närvarande kan anses råda en inre väpnad konflikt i Somalia eller i delar av landet.
MIÖD anför att regeringen år 2004 tolkade innebörden av begreppet inre väpnad konflikt (Utlänningslagen – Vägledande beslut, reg 99-04). I det beslutet uttalade regeringen bland annat följande: I folkrättslig mening kännetecknas en intern väpnad konflikt av stridigheter mellan en stats väpnade styrkor och andra organiserade väpnade grupper. Dessa stridigheter måste vara av sådan karaktär att de går utöver vad som klassas som inre oroligheter eller som endast utgör sporadiska eller isolerade våldshandlingar. Vidare måste de väpnade grupperna ha ett visst mått av territoriell kontroll vilket tillåter dem att utföra militära operationer. En avgörande faktor för tolkningen av begreppet måste bland annat vara hur civilbefolkningen drabbas. Konflikten kan vara så intensiv att ett återsändande till den asylsökandes del av landet framstår som otänkbar, samtidigt som möjligheter saknas att sända sökanden till en annan landsdel.
Vidare tolkade MIÖD begreppet inre väpnad konflikt i avgörandet MIG 2007:9. I den domen anslöt sig MIÖD i allt väsentligt till regeringens tidigare tolkning.
Mot bakgrund av den sedan länge rådande situationen i Somalia, och då främst i Mogadishu, med bland annat avsaknad av en fungerande myndighetsstruktur och de svåra umbäranden som drabbat civilbefolkningen anser MIÖD att det finns anledning att överväga den tidigare tolkningen av begreppet inre väpnad konflikt för att se om det är möjligt att ge begreppet en annan och vidare innebörd.
MIÖD gör med detta som utgångspunkt en omfattande genomgång av den internationell humanitära rätten och dess doktrin samt EG-rätten. Domstolen konstaterar att en inre väpnad konflikt kan anses föreligga även om regeringsstyrkor inte är inblandade i konflikten och även om väpnade grupper inte har territoriell kontroll. Enligt MIÖD råder det ett tillstånd av inre väpnad konflikt i utlänningslagens mening om samtliga av följande förutsättningar är uppfyllda.
”De svåra motsättningarna mellan befolkningsgrupperna innefattar utdragna och alltjämt pågående stridigheter mellan väpnade regeringsstyrkor och en eller flera andra organiserade väpnade grupper eller mellan två eller flera sådana grupper som strider mot varandra. Stridigheterna är av sådan karaktär att de går utöver vad som kan klassas som inre oroligheter eller vad som endast utgör sporadiska eller isolerade våldshandlingar. Det är utmärkande för civilbefolkningens situation att det våld som konflikten för med sig är urskillningslöst och så allvarligt att det finns grundad anledning att förmoda att en civilperson genom sin blotta närvaro skulle löpa en verklig risk att utsättas för ett allvarligt och personligt hot mot liv och lem.”
Situationen i landet
MIÖD konstaterar därefter – bland annat med hänvisning till det tidigare nämnda regeringsavgörandet och artikel 8 i Skyddsgrundsdirektivet - att det är möjligt att begränsa prövningen av om det föreligger en väpnad konflikt i ett land till en viss del av det landet eller till och med en stad.
MIÖD framhåller i domarna att det är av avgörande betydelse för bedömningen av de tre sökandes skyddsbehov om det kan anses råda en inre väpnad konflikt i Somalia eller i delar av landet. Skulle så vara fallet är de i princip berättigade till skydd i Sverige med stöd av 4 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen.
MIÖD anser det relevant att göra prövningen av om det råder en inre väpnad konflikt i förhållande till Somalias huvudstad varifrån de tre sökande kommer. Domstolen framhåller emellertid att situationen i Mogadishu är föränderlig och att informationen om det för stunden rådande läget är svårtillgänglig. Prövningen får därför ske mot bakgrund av den mest aktuella landinformationen som tillförts målen.
Domstolen konstaterar bland annat att stridigheter förekommit och förekommer i Mogadishu mellan regeringsstyrkor och olika upprorsgrupper men också mellan sådana grupper. Den humanitära situationen i Somalia har försämrats till följd av torka och de intensifierade stridigheterna i Mogadishu sedan maj 2009. En märkbar försämring av situationen beträffande mänskliga rättigheter i Mogadishu har ägt rum. Vittnesuppgifter från flyktingar och interflyktingar gör gällande att upprorsgrupper kan ha använt civila som mänskliga sköldar. Upprepad, felriktad och urskillningslös granatbeskjutning har resulterat i ett stort antal civila dödsfall och skador.
Mot bakgrund av läget i Mogadishu gör MIÖD bedömningen att kriterierna för att fastställa om det råder en inre väpnad konflikt i nuläget är uppfyllda när det gäller Mogadishu. Det råder därför för närvarande, i utlänningslagens mening, ett tillstånd av inre väpnad konflikt där.
Bedömning av internflyktsalternativ
Vid bedömningen om det finns ett internflyktsalternativ konstaterar domstolen att det i första hand åligger Migrationsverket att göra sannolikt att så är fallet. Migrationsverket har emellertid inte ens påstått att det skulle finnas ett sådant alternativ. Enligt MIÖD: s uppfattning finns det inte heller något internflyktsalternativ för de tre sökande som beviljas status som skyddsbehövande i övrigt enligt artikel 18 i Skyddsgrundsdirektivet.
Skäl att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd
MIÖD gör slutligen den bedömningen att det kan finnas skäl att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och inte permanent uppehållstillstånd på grund av konfliktens art och omfattning. Ett sådant uppehållstillstånd förutsätter emellertid att utlänningen innehar passhandling. Eftersom de tre sökande saknar passhandling, och då MIÖD är lagligen förhindrad att förordna angående främlingspass, saknas skäl att överväga ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Det ankommer på Migrationsverket att vidta de åtgärder som föranleds av MIÖD: s ställningstagande.
KOMMENTAR
MIÖD: s genomgång och redovisning av det folkrättsliga begreppet inre väpnad konflikt i den internationella humanitära rätten är mycket intressant. Som domstolen framhåller finns det inte någon helt entydig definition, vilket gör att domstolen har haft ett förhållandevis stort utrymme för sin tolkning av begreppet i utlänningslagens mening. Den tidigare tolkningen i svensk rätt med bland annat krav på medverkan av regeringsstyrkor och att stridande grupper ska ha viss territoriell kontroll har begränsat tillämpningsområdet för bestämmelsen. I sin nytolkning har MIÖD frångått dessa krav och i stället lagt tyngdpunkten på risken för att civilbefolkningen ska drabbas av urskillningslöst våld på grund av utdragna och pågående stridigheter.
Detta stämmer också väl överens med ställningstaganden från UNHCR och Internationella rödakorskommittén (ICRC). UNHCR har i en skrivelse till MIÖD hävdat att den gemensamma artikel 3 i 1949 års Genèvekonventioner om skydd av offer i krig och väpnade konflikter ska tolkas på detta sätt. ICRC, som har en särskild roll enligt Genèvekonventionerna, har 2008 intagit en motsvarande hållning men anger också att den väpnade konfrontationen måste uppnå en miniminivå när det gäller intensitet och att de parter som är inblandade i konflikten måste uppvisa ett minimum av organisation.
MIÖD har också funnit vägledning i EG-rätten och då främst Skyddsgrundsdirektivet och dess definition av begreppet alternativt skyddsbehövande i artikel 2 e) och hänvisningen till artikel 15 c) om förekomsten av ett allvarligt och personligt hot mot en civilpersons liv och lem på grund av urskillningslöst våld i situationer av internationell eller intern väpnad konflikt. EG-domstolen har tolkat bestämmelserna och bland annat framhållit att det inte krävs att den enskilde visar att hoten är specifikt riktade mot honom eller henne. Skyddsbehov uppkommer om det finns grundad anledning att förmoda att en civilperson genom sin blotta närvaro skulle löpa en verklig risk för sådana hot.
Frågan är vad nytolkningen kommer att få för betydelse i praktiken. Självklart kommer bedömningen i det enskilda fallet att underlättas när färre premisser ska prövas. Att fastställa eventuell regeringsmedverkan eller att någon part har territoriell kontroll torde emellertid inte vara särskilt komplicerat. De svåra bedömningarna kvarstår: stridigheternas karaktär och varaktighet samt risken för civilbefolkningen att drabbas på ett oacceptabelt sätt.
Nytolkningen har dock lett till att även situationen i Mogadishu har kunnat beaktas trots avsaknaden av en fungerande myndighetsstruktur och territoriell kontroll. Det bör dock påpekas att MIÖD understryker att situationen är föränderlig. Man konstaterar också att det finns skäl att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd i stället för permanent på grund av bland annat konfliktens art och omfattning.
Håkan Sandesjö
F.d. generaldirektör för Utlänningsnämnden