Beslut i viseringsärenden ska i framtiden gå att överklaga men med hänsyn till ärendenas särart ska endast en av landets tre migrationsdomstolar fungera som första överklagandeinstans i dessa ärenden. Det föreslår Viseringsutredningen i delbetänkandet EU: s Viseringskodex (SOU 2009:77). Utredaren föreslår också att viseringar som utfärdas enligt Viseringskodexen ska benämnas Schengenviseringar och att bestämmelsen om nationell visering ändras så att den enbart omfattar viseringar för längre tid än tre månader. EU: s Viseringskodex innehåller regler om upptagande av fingeravtryck och fotografi. På det området anser utredaren att kodexen är uttömmande och några lagändringar föreslås därför inte. Nedan skriver Håkan Sandesjö en sammanfattning av de viktigaste delarna av betänkandet.
Allmänt
Viseringskodexen har meddelats genom en EG-förordning och antogs den 25 juni 2009. Regeringen beslutade i oktober 2008 att tillkalla en särskild utredare som skulle lämna förslag på de författningsförändringar som behöver göras med anledning av Viseringskodexen. Viseringsutredningen överlämnade sitt delbetänkande, EU: s Viseringskodex (SOU 2009:77), i september 2009.
EG-förordningar är till alla delar bindande och direkt tillämpliga och får inte införlivas i svensk rätt. De kan emellertid behöva kompletteras på nationell nivå för att undanröja eventuella motstridigheter i regelverket som uppstår vid deras ikraftträdande. Med denna EG-rättsliga utgångspunkt lämnar Viseringsutredningen en bedömning av vilka svenska författningsändringar som behöver göras med anledning av bestämmelserna i Viseringskodexen.
Viseringskodexen är en utveckling av det s.k. Schengensamarbetet som bygger på två grundtankar, nämligen den fria rörligheten för personer som lagligen vistas i de länder som är anslutna till Schengenkonventionen och åtgärder mot internationell kriminalitet och olaglig invandring. Den sistnämnda grundtanken förverkligas genom yttre gränskontroll av tredjelandsmedborgare. Med Viseringskodexen sammanförs bestämmelser om visering för kortare vistelser till en enda EG-rättsakt.
Rätt att överklaga
En av de viktigaste nyheterna för svensk rätt är Viseringskodexens regler om rätt för sökanden att överklaga beslut om avslag på en viseringsansökan samt återkallelse eller upphävande av en visering. Viseringskodexen innehåller inte några specifika regler om överklagande utan föreskriver att överklagande ska ske enligt medlemsstaternas interna regler. I svensk rätt finns för närvarande inte någon generell rätt att överklaga beslut om avslag på en viseringsansökan. Viseringsutredningen föreslår nu att det införs regler om överklagande av beslut i viseringsärenden och att dessa ärenden bör följa vad som allmänt gäller för utlänningsärenden, dvs. att migrationsdomstol är första överklagandeinstans och att Migrationsöverdomstolen är andra och sista överklagandeinstans. Vid överklagande till Migrationsöverdomstolen innebär det att reglerna om prövningstillstånd gäller. Med hänsyn till viseringsärendenas särart föreslås att viseringsärendena ska handläggas av endast en migrationsdomstol som utses av regeringen.
Utredningen föreslår också att det svenska s.k. bemyndigandesystemet ska vara kvar. Det innebär att Migrationsverket är huvudansvarigt för beslutsfattandet men att verket delegerar till svenska utlandsmyndigheter (konsulat och ambassader) och till polismyndigheter att besluta om visering. I praktiken är det utlandsmyndigheterna som fattar beslut i de allra flesta av viseringsärendena. Med utredningens förslag kommer beslut som går den sökande emot att kunna överklagas direkt till en migrationsdomstol oavsett om det är en utlandsmyndighet, Migrationsverket eller en polismyndighet som fattat beslutet.
Fingeravtryck och fotografi
Viseringskodexen innehåller även regler om upptagande av biometri (fingeravtryck och fotografi) i samband med viseringsansökningar. Utredningen anser att upptagning och registrering av biometriska uppgifter säkerställer syftet med Viseringskodexen att underlätta lagligt resande och motverka olaglig invandring. Utredningen framhåller att bestämmelser om upptagande av biometri regleras uttömmande av Viseringskodexen, kodexen gäller som lag i Sverige. Genom bestämmelserna ges en rättslig grund för upptagande av biometriska uppgifter som ska registreras i ett särskilt informationssystem för viseringar (VIS). Utredningen föreslår i denna del inte några författningsändringar eller kompletterande nationella regler. Utredningen anser att regleringen inte står i strid mot svensk grundlag eller Europakonventionen om mänskliga rättigheter.
Samarbete mellan medlemsstaterna
I Viseringskodexen finns också bestämmelser om olika former av samarbete mellan medlemsstaterna. Den mest långtgående samarbetsformen är överenskommelser om representation mellan medlemsstaterna som innebär att Sverige kan ingå en överenskommelse med en annan medlemsstat om att den statens behöriga myndigheter för Sveriges räkning får besluta i viseringsärenden. I utlänningslagen finns redan i dag en möjlighet för regeringen att komma överens med en annan Schengenstat om representation. Utredningen föreslår att den nuvarande bestämmelsen i utlänningslagen ändras så att den i stället tar sikte på överenskommelser om representation avseende beslut om viseringar enligt Viseringskodexen. Beroende på hur överenskommelsen utformas kan den representerande statens myndigheter till och med avslå en viseringsansökan som gäller vistelse i Sverige. Ett överklagande får då rikta sig till den representerande statens överinstanser.
Andra samarbetsformer, t.ex. gemensamma viseringskontor eller samlokalisering, regleras heltäckande av Viseringskodexen och föranleder, enligt utredningen, inte några författningsändringar eller kompletterande nationella regler.
Övriga frågor
Med anledning av att Viseringskodexen i detalj reglerar handläggning och prövning av viseringsansökningar föreslår Viseringsutredningen att vissa bestämmelser i utlänningslagen tas bort, bl.a. bestämmelser om beviskrav och villkor för beviljande av visering.
Utredningen förslår att det i utlänningslagen införs en ny benämning för viseringar som utfärdas enligt Viseringskodexen. Viseringskodexen utgör en utveckling av Schengensamarbetet och utredningen föreslår därför att en visering som utfärdas enligt Viseringskodexens föreskrifter benämns Schengenvisering. Det är viseringar som antingen gäller i hela Schengenområdet eller enbart i ett eller flera av Schengenländerna. Utredningen föreslår också att bestämmelsen om nationell visering ändras, så att det enbart omfattar viseringar för längre tid än tre månader.
Håkan Sandesjö
F.d. generaldirektör för Utlänningsnämnden