Den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapslagen har i huvudsak fallit väl ut. Det finner Utvärderingsutredningen i sitt slutbetänkande SOU 2009:56. Enligt utredaren har öppenheten i asylprocessen ökat. De muntliga förhandlingarna ger den enskilde möjlighet att komma till tals på ett bättre sätt än förut och tvåpartsprocessen i domstolarna leder till bättre beslutsunderlag. Utredaren konstaterar också att bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter har fått den undantagskaraktär som varit avsedd. I några avseenden anser utredaren dock att det behövs ytterligare utredning. Det gäller bland annat frågan om att eventuellt införa ändringsdispens i Migrationsöverdomstolen. Nedan skriver Håkan Sandesjö en sammanfattning av de viktigaste delarna av betänkandet.
En ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden infördes den 31 mars 2006. I augusti 2007 beslutade regeringen att tillsätta en utredning med uppdrag att utvärdera reformen. Utvärderingsutredningen avlämnade sitt slutbetänkande SOU 2009:56, Den nya migrationsprocessen, i juni 2009.
Ett huvudsyfte med reformen var att öka öppenheten i asylprocessen. Utvärderingsutredningen har bedömt den frågan främst med utgångspunkt från en utvärdering av tvåpartsprocessen och möjligheten till muntlig förhandling. Frågor om användningen av landinformation har också fått betydelse, liksom tillgången till tolkar. Utredaren har även uppmärksammat praxisbildningen i det nya systemet och belyser också frågan om tyngdpunkten i asylprocessen har kommit att ligga hos Migrationsverket. I utredningens uppdrag ingick även att utvärdera några av de nya bestämmelser som tillkom vid utformandet av den nya utlänningslagen, t.ex. bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter.
Betänkandet bereds för närvarande inom regeringskansliet.
Landinformation
En fråga som kritiserades i den gamla ordningen var tillgången till myndigheternas landinformation. I stor omfattning användes information som var sekretessbelagd, främst till följd av den s.k. utrikessekretessen. I syfte att öka allmänhetens tillgång till landinformation öppnades Migrationsverkets databas Lifos under våren 2006 och nu är drygt 80 procent av allt material i Lifos tillgängligt. Utredaren konstaterar att tillgängligheten är hög men anser att Migrationsverket bör öka öppenheten ytterligare.
För en öppnare asylprocess krävs också enligt utredaren att Migrationsverket utförligt motiverar sina beslut och samtidigt redovisar den landinformation som legat till grund för beslutet. Tvåpartsystemet har medfört att Migrationsverket måste presentera sina fakta på ett annat sätt en tidigare och försvara sina slutsatser inför migrationsdomstolen. Utredaren anser dock att frågan om hur landinformation ska värderas och tolkas är central och att både Migrationsverket och domstolarna därför i sina beslut och domar bör redovisa, inte bara vilka slutsatser som kan dras av informationen, utan också hur man kommit fram till dessa slutsatser.
Muntlig förhandling
Den nya reformen byggde mycket på att utlänningen skulle få ökad möjlighet att muntligt presentera sina yrkanden och grunder i överinstansen. Även om utgångspunkten är att förfarandet i migrationsdomstolen är skriftligt, har andelen muntliga förhandlingar ökat väsentligt i den nya ordningen. I Utlänningsnämnden förekom muntliga förhandlingar endast i undantagsfall. Utredaren konstaterar att förhandlingsfrekvensen för asylmål under 2008 var ungefär 35 procent men har samtidigt sett stora skillnader mellan de tre migrationsdomstolarna. Han anser dock att variationerna är acceptabla och att reformen har fallit väl ut i detta avseende.
Tolkar
En svår pusselbit med den nya reformen var att tillräckligt många kvalificerade tolkar skulle finnas tillgängliga. Utredaren konstaterar att varken Migrationsverket eller domstolarna kan räkna med att alltid få en auktoriserad tolk eller ens att fullgod tolkning kan garanteras i varje enskilt fall. Han anser därför att det behövs många fler tolkar totalt och många betydligt mer kompetenta tolkar. Han anser det angeläget att fler tolkar utbildas.
Tvåpartsprocessen
Redan i samband med införandet av en tvåpartsprocess i utlänningsärendena gjordes bedömningen att beslutsunderlaget skulle bli bättre och att förutsättningarna för materiellt riktiga beslut skulle öka. Även legitimiteten för besluten i asylprocessen förväntades öka. Utredaren konstaterar nu att reformen i detta avseende har lyckats. Migrationsverket redovisar på ett tydligare sätt än tidigare grunderna för sina beslut och biträdena måste på ett tidigt stadium göra klart vilka rättsliga grunder och omständigheter som en ansökan grundas på. Processen i domstolen ställer också krav på juridisk noggrannhet och precision när yrkanden och bevisning ska anges.
Tyngdpunkten i asylprocessen i första instans
Ett annat syfte med reformen var att tyngdpunkten i asylprocessen ska ligga i första instans. Den tidigare ordningen medförde ofta att nya omständigheter och ny bevisning åberopades i samband med ett överklagande till Utlänningsnämnden. Orsaken till detta var i första hand Migrationsverkets arbetssätt. Utredaren konstaterar nu att reformen har fått avsedd effekt även i detta avseende. Visserligen överklagas drygt 90 procent av alla beslut om utvisning eller avvisning men det är endast i högst en tiondel av målen som migrationsdomstolarna ändrar det överklagade beslutet. Utredaren anser att Migrationsverkets utredningar i huvudsak kan antas vara tillräckliga men att det finns kvarstående brister. Det gäller t.ex. överlämnandet av landinformation till den sökande och att verket inte alltid klargör för sökanden vad som är tvistigt i ärendet.
För närvarande pågår ett arbete inom Migrationsverket när det gäller förbättringar av arbetssättet och förkortning av handläggningstiderna.
Praxisbildning
Utredaren har särskilt fördjupat sig i Migrationsöverdomstolens praxisbildande funktion. Möjligheten att få till stånd en prövning i Migrationsöverdomstolen är begränsad till s.k. prejudikatdispens och extraordinär dispens (synnerliga skäl). Denna ordning infördes i första hand i syfte att hålla nere handläggningstiderna. Vid överklagande av andra måltyper inom förvaltningsprocessen finns också möjlighet till s.k. ändringsdispens, dvs. en ordning som innebär att domstolen kan pröva ett mål i sak om det finns anledning att ändra det överklagade beslutet. Utredaren har funnit att det finns ett behov av ändringsdispens främst för att få vägledande avgöranden beträffande landfrågor och föreslår att denna fråga utreds närmare.
I en debattartikel i Svenska Dagbladet den 31 augusti 2009 framhåller utredaren Bertil Hübinette att det är angeläget med en lagändring för att stärka rättssäkerheten i asylärenden. Ett felaktigt beslut som inte kan ändras i högsta instans kan få förödande konsekvenser för den enskilde, hävdar Hübinette.
Synnerligen ömmande omständigheter
Möjligheten att få uppehållstillstånd av humanitära skäl har länge varit en debatterad fråga i Sverige. I asylärenden har tendensen varit att fler och fler utlänningar beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl än av skyddsskäl. Olika lagändringar under årens lopp har syftat till att begränsa tillståndsgivningen på humanitär grund genom skärpningar i lagtext och lagförarbeten. Ett syfte med den nya utlänningslagen var också att tydligt markera att tillstånd av humanitära skäl ska beviljas endast i undantagsfall då det finns synnerligen ömmande omständigheter. Lagändringen grundades på uppfattningen att dåvarande praxis i stor utsträckning beviljade uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl när omständigheterna främst var att hänföra till skyddsskäl.
Utredaren gör en grundlig genomgång av de olika rekvisit som ställs upp i lagstiftningen när det gäller synnerligen ömmande omständigheter och konstaterar att nuvarande praxis tyder på att bestämmelsen har fått den undantagskaraktär som avsetts. Hans uttalande kan dock synas något överdrivet mot bakgrund av redovisade antal uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter för åren 2006-2008. Andelen sådana uppehållstillstånd var 18, 22 respektive 14 procent under de angivna åren. Utredaren medger också att siffrorna är lite väl höga och att en kompletterande undersökning av bestämmelsens tillämpning är befogad.
Håkan Sandesjö
F.d. generaldirektör för Utlänningsnämnden